浅谈完善县域养老服务体系的着力点与优化路径

林瑜胜

　　《中共中央国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出“健全县乡村三级养老服务网络，开展县域养老服务体系创新试点，鼓励开展村级互助性养老服务”，标志着我国养老服务体系建设进入以县域为重点的优化完善阶段。县域既面临人口老龄化、家庭核心化、村庄空心化的复合挑战，也承载着制度创新、文化传承、技术赋能等发展机遇，完善县域养老服务体系也成为社会治理现代化的重要任务。

　　为什么要完善县域养老服务体系

　　随着家庭结构变化和农村社会转型，传统家庭养老功能弱化与农村空心化叠加，养老服务难题更加凸显。一是代际支持力度下降。据中国老龄科学研究中心的数据，我国农村老年人的平均子女数从2000年的4.3个下降至2021年的2.6个，与此同时，农村老年人独居比例从2000年的8.3%上升至2021年的16.3%，农村老年人养老的代际支持力度下降明显。二是服务供给存在落差。我国农村养老服务从设施设备等硬件到服务能力、服务水平等软件均存在不足，民营资本进入农村养老市场的意愿较低。三是养老观念更新不足。传统家庭养老功能弱化，而老年人执着于“养儿防老”的家庭养老观念，传统观念遭遇现实的挑战。

　　完善县域养老服务体系的三个着力点

　　第七次人口普查数据显示，我国农村60岁以上人口占比达23.81%，高于城市7.99个百分点。至2024年，我国虽已有1.6万个农村敬老院、168.1万张床位和14.5万个农村互助养老服务设施，但服务便利性、可及性还有待提高。作为统筹城乡资源的枢纽，县域养老服务体系完善体现在三个层面：

　　一是政策引领下的基层治理创新。财政部在今年1月举行的国新办新闻发布会上介绍，过去5年，我国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长11%，而2023年中国民政统计年鉴的数据显示，我国农村社区养老服务机构和设施覆盖率仅有47.4%，且床位使用率仅为42.36%。县域作为国家相关政策落地的关键环节，需要通过治理主体的多元化再造，确保既避免养老服务的碎片化供给，又赋予地方灵活调整空间，体现治理现代化的精准性要求。

　　二是需求导向下的服务体系重构。县域养老服务需求的异质性远超大城市和特大城市。农村留守老人、空巢老人、返乡“新老人”和城镇老年群体的养老需求从单一生活照料向医疗护理、精神慰藉、社会参与和文化娱乐等多元需求升级，还有失能失智群体对专业护理的特殊要求。推进县域养老服务体系建设，就要突破城乡限制，聚焦老年人的生存、发展和精神文化三类需求，构建普惠保障与多元供给相结合的模式，体现社会公平与效率的统一。

　　三是资源整合中的城乡融合需要。县域既是城市优质资源的下沉通道，又是农村内生资源的激活平台。因而，县域具备整合城市优质资源与农村在地资源的天然优势。一方面，城市养老机构、医疗资源、专业人才可通过县域多功能养老服务平台向乡村延伸；另一方面，自然生态、邻里关系、社区文化、互助传统依然是农村养老服务的独特资源。打通城乡要素流动壁垒，就可以实现“以城带乡”与“以乡哺城”的辩证统一，推动城乡融合发展。

　　县域养老服务优化路径

　　县域养老服务体系建设要突破传统路径依赖，从制度保障、网络布局、服务创新、主体培育四个维度系统性重塑服务生态，增强养老服务便利性、可及性，提高老年人的满意度。

　　强化制度保障。一是将养老服务纳入县域基本公共服务体系，明确权责分配、资源配置与保障标准，避免因政策模糊导致保障过度与保障不足并存现象。二是明确职业身份、搭建职业通道、提高职业认同，打通养老服务人才培养和使用路径，破解影响县域养老服务提升的人才短缺困境。三是引入多元主体形成协同监管网络，建立过程可控、质量可溯、责任可追的治理机制，将监管效能转化为服务体系的自我优化动力。四是统筹解决部门分割、城乡分治导致的政策碎片化和制度条块化问题，将分散的政策工具整合成有机整体，使养老服务体系与县域经济社会发展良性互动。

　　构建分级服务网络。当前我国县域养老服务网络普遍存在结构性矛盾，亟须按照县级统筹、乡镇辐射、村级兜底的原则对各级服务网络进行功能整合，实现资源精准投放与高效流转。县级层面应统筹全县养老设施规划、专业人才培训和智慧系统运营，建设集机构养老、医疗康复、技术指导、监管评估于一体的综合性养老服务中心，发挥“中枢神经”作用。乡镇要建设兼具全托、日托、居家服务指导等功能的区域性养老服务中心，通过“一键呼叫”等功能服务周边农村，实现“一个中心多点辐射”。村级是养老服务的“神经末梢”，要通过互助养老睦邻点建设，激活农村社区自我服务能力。

　　创新服务模式。一是服务技术创新。通过智慧养老大数据需求画像技术，将老年人的健康数据、生活习惯、消费偏好转化为可视化服务需求图谱，实现“千人千面”精准供给。二是服务功能创新。根据国家卫生健康委统计数据，我国约75%的老年人至少患一种慢性病，43%的有多病共存。县域可探索乡镇卫生院与养老院共建同营、医养人员轮岗和医疗电子档案与养老服务数据互通互联，实现机构、人员和信息三方面融合。三是服务内容创新。除了要覆盖预防、治疗、康复、照护全生命周期的内容，县域养老服务也应着力促使老年人的道德威望、社会经验等人力资源向社会资本创新转化，推动积极老龄观理念落实。

　　培育多元主体。创新县域养老服务体系要构建优势互补、风险共担的合作网络。政府应更多采用市场化工具，通过政府定价、公益创投等方式引导企业参与保障性养老服务供给，提供基础性照护服务，在明确市场主体社会责任的基础上，将发展性养老服务供给交由市场调节。乡村社区邻里互助传统是县域养老服务的天然社会支持网络，要引导本土精英投资建设养老设施或捐赠服务项目。发展养老社会工作者队伍，利用其专业服务弥补政府与家庭在情感支持领域的不足。实施护理补贴、弹性工作时间、喘息服务等一系列家庭照护支持政策，发挥家庭在情感慰藉中的核心作用。

　　（作者系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心山东社科院基地研究员）