英国建立健全家庭照护者支持体系的启示

葛   灵

　　随着人口老龄化加剧，家庭照护者的作用日益凸显，但其权益保障仍然是全球性难题。英国自20世纪90年代起逐步为家庭照护者构建起以立法保障与制度建设为核心、经济补偿为支柱、社会服务网络为依托的多维度支持体系，有效缓解了照护者身心压力，减轻了医疗系统集中照护困难。英国的经验对于进一步建立健全我国家庭照护者支持体系具有参考意义。

主要做法

　　据2021年人口普查数据，英国约有580万家庭照护者，占总人口的9%，而民调显示实际人数可能高达700万，甚至是1060万。家庭照护者提供照护的经济价值在2024年高达1840亿英镑，与英国全民医疗服务体系2024/2025年度的1814亿英镑预算规模相当（英国的财政年度通常从每年的4月1日开始，到次年的3月31日结束）。虽然照护者作出重要贡献，但很多人自身却面临贫困、经济压力、健康损耗与社会隔离等挑战。为此，英国构建了相对完善的照护者支持体系。

　　第一，法律保障与政策支持。英国通过立法明确了家庭照护者的权利与义务，构建了多层次法律框架。1995年《照护者（认可和服务）法案》首次在法律层面承认照护者的贡献，要求地方政府评估其需求并提供支持。2004年《照护者（平等机会）法案》保障其教育、就业与社交权；2014年《照护者法案》赋予照护者“评估请求权”，并要求地方政府制订个性化支持计划；2023年《弹性工作法案》赋予照护者申请弹性工作安排的法定权利，同年《照护者休假法案》新增每年一周无薪照护假，缓解了75%在职照护者的工作冲突。此外，英国提出“全政府”协作模式，制定和实施一系列政策支持家庭照护者，如《国家照护者战略（2008—2014）》等。

　　第二，经济支持与就业保护。英国通过津贴、信用制度与地方援助缓解照护者经济压力。一是设立照护者津贴，2024年津贴标准为每周81.9英镑，但仅补偿35%的实际照护成本。二是建立照护者信用制度，为中断工作者累积养老金积分；NHS持续医疗与照护者支持（NHS指英国国家医疗服务体系）为符合资格的受照护者承担费用。三是地方政府援助，如减免市政税、“蓝徽章计划”提供交通服务折扣、“年轻照护者补助”资助年轻照护者（16—18岁）、家庭支持基金提供临时经济援助等。此外，还创新推行照护者意外保险计划、直接支付制度等。同时，英国还为照护者提供就业保护，间接支持了照护者家庭的经济稳定性，如《弹性工作法案》《照护者休假法案》《就业权利法案》等。再如，《公务员照护者战略2020—2025》通过弹性工作制、特殊休假以及照护者护照计划、照护者友好雇主认证管理者工具包等政策工具支持公务员照护者平衡工作与家庭责任。

　　第三，社会服务支持。英国政府通过设立照护者支持服务、照护者紧急计划等，为照护者提供信息与咨询、喘息、培训、健康和情感支持、特殊群体需求支持等服务，实现从需求评估到个性化支持的社会服务保障。在信息咨询支持方面，建立线上线下的信息咨询支持平台，如苏格兰的数字照护计划整合经济援助与心理健康服务，用户满意度达82%；NHS与Carers UK（英国照顾者协会）的合作平台提供在线培训、应急响应等；70%的护理机构启用电子照护记录系统，实现家属监护。此外，线下通过公务员照护者网络、慈善组织“共享护理”平台等，强化照护者的社会联结，形成互助网络。喘息服务通过依托社区照顾模式形成了三级体系，包括社区日间照护（初级）、机构短期托管（中级）、居家照护服务（高级），以便照护者获得休息。培训服务包括NHS推出的“医院—家庭过渡计划”，为出院患者家属提供免费照护培训；成人社会照护学习与发展支持计划为照护人员提供免费培训课程和资格认证等。在健康与情感支持方面，NHS将照护者心理健康筛查纳入初级保健，2023年为超10万名照护者提供心理健康咨询；Carers UK与Carers Trust（照顾者信托）运营的在线论坛日均访问量达5万人次，成为情感支持的重要渠道。在特殊群体支持方面，针对认知障碍老人建设的认知障碍友好社区帮助降低照护者的日常负担，针对年轻照护者提供弹性教育计划与奖学金，针对少数族裔等特殊照护者群体增设多语言服务与反歧视政策。

几点建议

　　我国绝大多数老人都在家庭内部得到照顾，推动健全家庭照护者制度有重要意义，但目前来看，还面临着法规政策滞后、支持保障体系薄弱、社会文化认同不足等挑战。现行法律对照护者权益保障不足，缺乏专项法规和跨部门协同机制，导致支持措施碎片化、欠精准。家庭照护者困境突出而现有经济支持不足，社会服务网络覆盖有限且区域发展不均等，难以形成持续有效的支持保障。传统家庭照护劳动未获得充分社会认可，代际责任意识淡化，且缺乏激励社会各界广泛参与的机制，制约了多方协同的支持环境构建。

　　对此，应结合我国老龄化社会发展特点和实际情况，把握好国家、社会、家庭的权责关系，切实强化家庭照护者权益保障，健全我国老年人照护服务体系建设，在此提出以下建议。

　　一是完善法律法规体系。修订社会保险法，设立家庭照护者权益保障专章，明确权责分工及服务代偿等机制，同时出台专项法规，建立就业、教育、社交权利保障及需求评估制度。推动跨部门协同落实，将家庭照护者支持纳入“十五五”国家老龄事业发展规划重点工程，设定量化指标，或纳入“健康中国 2030”行动框架，与医保支付方式改革形成联动。

　　二是强化支持保障措施。设立全国性照护者津贴，依据照护强度分级补助，试点照护者信用衔接社保、税收减免等配套措施，持续推进长期护理保险；构建城乡家庭照护者服务网络，如参考“香港赛马会护老导航照顾者支援计划”试点成果，可在每个街道建设1所家庭照护者支持中心或依托养老服务中心增设专项“家庭照护者支持计划”，提供喘息服务、技能培训、心理干预、法律咨询等“一站式”服务；依托中心构建喘息服务网络，如将上海试点经验转化，推广“喘息服务券”制度，建立全国统一的服务兑换标准，或者参考广东省在三级医院设立照护者心理门诊的试点模式，开展心理健康专项计划，并纳入医保支付范围。

　　三是营造家庭尽责和社会支持的良好环境。开展公众教育和人才培养，提升家庭照护劳动的社会认同，增强代际赡养责任；鼓励企业推行弹性工作制与照护假，利用税收激励社会参与，如参照新加坡经验将家庭友好政策纳入ESG（环境、社会和治理）评价体系；推广英国“照护者友好雇主认证”等，形成政府、企业与社会协同支持家庭尽责的良好局面。

　　（作者单位：北京工业大学社会学院）