更好发挥基本民生建设的促发展作用（下）

闫何清

　　基于对现实的考察，从人的全面发展视角来分析基本民生建设与经济发展的关系问题，可以形成关于发展的一些更为全面的规律性认识。

　　在复杂的社会有机体中，民生建设与生产力发展形成相互驱动的系统。民生建设的总需求是生产发展的根本动力，而核心民生要素的获得、民生福祉的提升有赖于社会生产的持续进步。这种相互驱动系统，以一定密度的居民为现实力量，以人们对生存和发展的追求为内在动力，以科技发展及其运用为牵引，以教育普及、人口素质提升、产业体系发展、就业促进等为实现途径，以社会福利、收入调节、弱势 群体 的发展支持等为支撑条件。其中，社会福利是民生安全网，使人们在养老、医疗等方面得到保证，对于调节收入分配、稳定社会预期、增强居民安全感、激发发展活力等具有积极作用。

　　人的发展是经济社会发展的核心要素。这种核心作用，不仅体现在人是生产力的主体、生产活动的主体、科技创新的主体，更体现在人是需求的主体、消费的主体、生产的目的。人的需求是一切生产的原动力，人类的消费总量、消费结构、消费偏好等引领着生产的面貌。生产虽能在一定程度上创造需求，但这种创造作用归根到底受到一定历史阶段人们的感知能力、享受能力和消费能力的制约。你很难在原始部落里通过生产去创造人们对电动汽车或电炸锅的需求，因为那些东西超出了那个社会的消费和享受能力（比如缺乏对电能的运用能力等）。因此，发展的核心在于人的发展，通过人的全面发展，在供给侧提高生产效率和质量，在需求侧形成日益多样的社会需求，这是使经济社会发展保持持续活力的关键。

　　人类社会的两种再生产以社会福利等为媒介展开辩证互动。人类的持续发展，建立于经济再生产和人口再生产等两种再生产基础之上，只有这两类再生产都保持在相应的活跃区间并相互协调，人类的永续发展才能实现。而在市场经济环境下，社会福利制度是维持经济生产和人口生产、劳动力再生产和社会再生产顺利进行的重要支撑和介质。它通过提供养老、医疗、社会救济方面的支持，促进劳动力持续供给，并通过劳动力的再生产和人们发展性需求的持续释放，使社会生产不断获得生机活力。当然，社会福利与社会生产的关系，在本质上属于积累与消费的关系，过度的社会福利也会造成消费的过度和社会积累的不足，减缓再生产的投资、降低劳动者的积极性，从而抑制发展。

　　社会福利制度兼具社会政策和经济政策等多重属性。社会福利不仅是重要的民生保障，也在经济发展中扮演着重要的角色，在本质上属于“生产、分配、交换、消费”大循环中的重要环节。它是生产和服务的重要牵引，即社会福利形成的社会消费是牵引生产和服务的重要力量；它是分配的重要环节，在全社会发挥着收入再分配的效果；它是促进交换的重要动力，那些越来越被重视的服务类社会福利项目，总是通过政府或社会的购买从市场上获得，这种持续大规模的市场采购行为，已成为产品及服务贸易的重要内容；它是消费的重要动力，截至2022年年底，全世界有近47%的人口可以获得至少一项社会福利，这些不断流向居民的购买力，是全球社会总需求的重要来源和消费动力。因此，一个国家或地区社会福利体系的建设与逐步完善，不仅要与其经济发展水平相适应，同时也是影响其经济发展的重要变量。

　　社会福利在中国尚处于发展阶段，作用潜力有待进一步发挥。世界上，以英国、瑞典为代表的福利国家的社会福利支出都占到GDP的20％左右，德国和日本等社会保险型国家的社会福利水平相对更高，美国作为市场主导型的国家也在10％以上，俄罗斯和捷克等国家也都接近20％。相比之下，我国的社会福利尚处于发展初期阶段，财政支出比重处于较低水平，还主要以社会保障为主，儿童、残疾人、特困人员等社会福利还主要是补缺型福利。社会保障体系中，也还存在城乡以及行业之间“分割”现象，保障水平特别是农村和私营领域的保障水平总体上不高，最低生活保障、困境儿童保障、残疾人补贴等社会救助和补缺型社会福利制度，一直以来是农村民生保障的主体。加强社会福利建设，破解不平衡不充分等突出问题，发挥其对经济社会发展的促进作用，还有较大空间。

　　理论认识和实践经验都表明，在推进中国式现代化过程中，需要持续优化宏观经济政策和社会政策，充分发挥民生保障在构建新发展格局中的重要作用，增强发展动能。

　　要加强有利于两种发展相协同的经济社会政策供给，构建更加充分平衡的发展体系。坚持发展和运用马克思主义“两种生产”基本原理，深化我国现阶段“两种发展”即经济发展和人口发展的状况及规律性把握，将宏观经济治理的思路由注重生产、分配、交换、消费的经济生产循环，向统筹经济发展、人口发展之间的大循环和经济生产自循环转变，将破解经济发展中的制约问题与解决人口高质量发展、人的全面发展中的突出问题相对接，通过化解民生痛点缓解经济发展难点，将民生建设的迫切需要作为推动高质量发展的策源地。在深化经济体制改革的同时，强化促进人自身发展的政策机制建设，借鉴联合国人类发展指数，探索构建我国的“居民发展指数”，开展国民素质提升的系统性监测评价，将监测评价发现的短板作为经济社会政策有序发力的重点，精准激发发展动力。及早研判人口老龄化对经济发展的影响，前瞻性地筹备或实施相应的经济社会发展政策。

　　要更加注重促进人的全面发展，充分发挥人对经济社会发展的动力源作用。真正将人的发展作为经济社会发展的重要目标、价值取向和动力源泉，完善促进人的全面发展的政策措施，特别要促进低收入群体发展。深化教育综合改革，强化科技教育、人文教育、职业教育协同，贯通客观知识、职业技能、理想人格和幸福能力的培养，统筹提升人的劳动创造能力和物质、精神、艺术等的多元化多层次消费享受能力，拓展生产—消费循环的内涵。优化高等教育布局和教育资源区域配置，继续普及高等教育，进一步提升中西部省份及农村地区高等教育入学率，为低收入家庭提供更多接受高等教育的机会。将低收入群体作为终身教育保障机制建设的重点，加强免费或低收费的教育培训，帮助他们积累更多人力资本，实现更高质量就业，改善生存发展条件，更好提高社会教育投入的边际效益和人民群众获得感。

　　要进一步加强基本民生建设，健全发展型社会福利。要加快健全适应从社会保障向社会福利发展需要的法律体系，按照兜住底线、弥补短板、提升质量的思路有序构建普惠性的社会保障体系，探索构建发展型社会福利制度。加强社会保险水平在体制、行业、区域等之间的统筹，提高低收入群体社会保障待遇水平。完善分层分类的社会救助体系，健全统一的低收入人口动态监测和分类救助帮扶机制，更好发挥最低生活保障、特困人员供养、儿童和残疾人福利等制度在农村地区民生保障中的骨干作用和对城镇民生保障的重要补充作用。大力发展多层次多支柱的养老保险体系，健全农民工、灵活就业人员等的社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，补齐社会保险在保障人群上的短板，逐步实现社会保险制度的全民有效覆盖。坚持基本医疗服务公益性，完善大病保险和医疗救助制度，提升全民防范和抵御健康风险的能力。

　　要创新完善经济建设与民生建设的对接循环机制，有效发挥民生保障的发展功能。将经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，政府投资更多向养老、育幼、劳动者提升等民生领域倾斜，发挥“民生基建”对发展的拉动作用。加快构建科学合理的收入分配制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，多渠道增加居民收入，发挥社会福利的再分配功能，推动基尼系数回到合理区间。树立积极性就业帮扶理念，进一步加强就业指导和职业技能培训，帮助劳动者提升就业质量。健全国有资本收益支持社会福利的制度机制，改革完善资金来源机制，推动适度比例和规模的社会积累有效转化为社会需求。丰富低收入人口社会救助方式，发展服务类救助帮扶，通过政府购买服务等方式释放低收入人口的刚性消费需求。探索建立社会消费引导机制，开展社会保障群体的消费监测和偏好分析，瞄准居民收入转消费的共性敏感区域，创新完善政策措施，打通梗阻点，释放消费潜力，形成更加完整活跃的内需体系，增强经济社会发展动力。

　　［作者系民政部办公厅（国际合作司）副主任（副司长）］