推动养老事业与养老产业协同发展的路径选择

胡宏伟   王晓俊

　　党的二十届三中全会提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，国务院第九次专题学习以“实施积极应对人口老龄化国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展”为主题，这表明养老事业与养老产业协同发展是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要任务。当前，面对新形势、新任务，要以改革的方法和创新的思维促进养老事业和养老产业协同发展，推动有为政府和有效市场有机结合，充分发挥机制创新和技术创新的作用，更好满足老年群体的养老需求，让老年人安享幸福晚年。

促进养老事业与养老产业协同发展

　　以养老事业促进养老产业发展。一方面，强化政府在产业发展中的支持保障职责。目前，我国养老产业尚处起步阶段，政府可以利用场地、设施、数据等基础资源，为市场主体顺利进入养老市场创造条件，从而推动养老产业快速发展。另一方面，营造良好社会环境，充分发挥老年人主体作用，使其成为产业发展的新动能，包括通过完善老年人参与就业、志愿服务、社区治理等政策措施，鼓励老年人积极参与社会、经济和文化生活，激发其参与能力和消费潜力，释放二次人口红利，将老龄化挑战转化为经济社会发展的现实动力。

　　以养老产业支持养老事业发展。一方面，养老产业发展过程中应适当考虑社会效益目标。在确保可持续运营的前提下，促进城乡、区域、场景、主体之间资源的有效对接与有序流动，助推养老事业提质增效。另一方面，养老产业可以通过创新服务模式、提供技术或资金支持等形式，推动养老事业目标的实现。例如，养老产业可利用中高端市场的盈利部分，支持普惠型服务的高质量供给，通过市场化收益反哺公益性投入，推动养老事业与养老产业的协同共赢。

　　以全局视角统筹推进改革。尽管养老产业的发展能够带来一定的经济效益，但其收益不足以弥补老龄化带来的社会结构性损失。因此，养老产业的发展不仅是一个单独产业的成长，更是与养老事业发展相辅相成、协同推进、改善民生福祉的宏大课题。一方面，需要积极推动养老产业与教育培训、健康医疗、体育运动、文化娱乐、旅游服务、家政服务等行业的融合发展，扩大养老产业的发展空间，助力银发经济增长。另一方面，还需要在更大范围内深化相关福祉改革，包括持续优化分配制度，推动完善社会保障制度，通过优化税收和再分配政策合理分担社会成本等。

推动有为政府与有效市场有机结合

　　要符合当前国民福利的发展阶段。一方面，我国的社会福利政策正处于从补缺到发展理念转换期，处于经济目标与社会目标协调推进的新阶段，养老事业与养老产业协同发展必须契合当前社会福利政策演进的阶段。因此，要正确处理经济发展和民生改善的关系，防范过度福利带来的潜在风险，为可持续发展和社会稳定奠定制度基础。另一方面，养老产业也应避免过度市场化的倾向。在中国式现代化和共同富裕目标引领下，政府应加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，依托政策工具补齐养老产业的结构性短板，推动社会福祉与经济发展协同增效。具体而言，应在确保老年群体享有基本保障的基础上，提升产业效率和可持续性，避免产业发展过度追求短期经济效益，从而实现事业与产业的长期共赢。

　　要避免产业政策粗放式过度干预。在我国银发经济发展的新机遇下，地方政府在新一轮养老产业布局发展中可能会出现粗放式的政府干预。一方面，地方政府在发展产业的激励下，可能难以有效把握适度边界，频繁出台过度或不当的地方刺激措施，从而引发资源错配和市场失衡等负面效应；另一方面，部分地区的市场主体和社会组织长期以来依赖地方政府较为严重，自我造血能力和市场运营能力弱，形成了强政府、弱社会组织的非对称性资源依赖。因此，地方养老产业政策设计的目标应放在为产业发展创造市场空间，特别是聚焦提供基础性、平台性和非选择性的产业政策以及对应的治理服务，这将显著提升养老产业政策设计的科学性、有效性。总之，要通过明确政府干预举措的边界来保障政府在产业政策当中的有效作为。地方政府的政策与治理的重点在于规范市场建立、维护公平竞争关系与秩序、建立各类标准和基础设施等方面，从而促进整个产业的均衡发展与长远繁荣。

　　要拓展基本养老服务制度。基本养老服务制度是养老领域界定政府与其他主体关系和权责边界的基本标准，应当通过不断完善基本养老服务制度，调整优化政府与其他主体权责边界，来推动养老事业与养老产业发展。作为推动养老事业与产业协同发展的重要抓手，基本养老服务制度应具有适宜性、科学性和有机性。适宜性体现在通过服务清单制度明确政府在养老产业中介入的力度和边界，在养老服务中划定适当范围、保障底线公平，推动实现全体老年人享有基本养老服务。科学性即要求进一步厘清基本公共服务清单的内容和服务水平，在国家基本养老服务清单的基础上，允许地方根据实际需求和能力进行适度差异化调整。有机性则强调制度应能随养老产业的发展阶段和服务需求的变化而灵活调整，使养老服务制度在拓展过程中兼顾基本保障与差异化需求，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质的养老服务需要。

发挥政策与技术的赋能支撑作用

　　创新公私合作机制。在养老需求日益多样化和复杂化的背景下，政府应强化引导、监管、支持职能，激发市场主体参与，充分释放市场活力。创新型公私合作模式能够兼顾公益性与市场性，优化资源配置，通过市场机制提升服务质量和运作效率，进而实现政府资源与市场效率的互补协同。例如，养老机构公建民营不仅减轻了市场主体的投资成本，也保障了公建民营机构在“公立”属性下为困难老年群体提供基本养老服务，从而实现政府与市场主体之间的合作共赢。

　　创新智能技术。技术创新是推动养老事业、产业实现跨越式发展的重要引擎。当前，智慧养老系统、养老服务机器人以及生命科学、脑科学等领域的前沿技术正逐步运用到养老服务中，为行业注入新的活力。智能技术的广泛、深度引入，不仅仅是对现有服务供给模式的优化，更可能带来养老产业的深度变革。例如，智慧养老系统通过数据收集和分析，精准匹配服务供需；养老服务机器人提供辅助照护，减少人力成本；生命科学和脑科学的创新应用为老年人的身心健康提供了科学支持，促进更高质量服务供给成为可能。通过技术创新，养老产业将实现从“看护型”向“服务型”和“智护型”转变。

　　创新产业模式。养老产业政策应逐步减少对重资产投资的依赖，防范国有大型企业的市场垄断，鼓励“小而美”的创新型企业模式，通过灵活多元的布局方式，进一步拓展养老服务和养老产品的受众群体，改善养老服务和养老产品的服务体验。例如，云南等地的旅居养老民宿模式已成为养老市场从重资产向轻资产、从高端化向中端化转型的典型范例。相较于传统的重资产投资模式，轻资产模式能够在快速变化的市场环境中展现出更强的适应性，通过小规模、专业化、有针对性的服务，迅速响应市场变化和多样化需求。只有因地制宜创新规模化与个性化、集群化与分散化、品牌化与便宜性等不同养老产业模式，才能最大限度增进老年人的福祉。

　　（作者胡宏伟系中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，王晓俊系中国人民大学公共管理学院博士研究生）