慈善法导读（三）
开展慈善募捐的应知应会

　　詹成付

　　慈善募捐是慈善组织筹集善款的主要渠道和重要方式。2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法），用一章、十三个条文的篇幅规范了慈善募捐，并放在第二章（慈善组织）之后，这样的制度性安排表明了慈善募捐对于慈善组织开展慈善活动的重要性。在2023年12月9日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的修改决定中，涉及第三章（慈善募捐）的修改内容如下：

　　一是将第二十二条第一款修改为：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满一年的慈善组织，可以向办理其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书；不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。”

　　同时，将该条第二款修改为：“其他法律、行政法规规定可以公开募捐的非营利性组织，由县级以上人民政府民政部门直接发给公开募捐资格证书。”

　　二是将第二十三条第三款改为第二十七条，修改后的表述如下：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其网站进行。”

　　“国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台，提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠财产使用情况查询等服务；无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。”

　　三是将第二十六条修改为：“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐，合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估，依法签订书面协议，在募捐方案中载明合作方的相关信息，并对合作方的相关行为进行指导和监督。”

　　“具有公开募捐资格的慈善组织负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户。”

　　四是对第三十条进行了修改，并与增加的四个条文共同构成了第八章（应急慈善）的内容（第70—74条）。

　　另外，还有个别文字性修改，比如将第二十三条第二款中的“其登记的民政部门”前增加“办理”。

　　综上所述，修改后的第三章（慈善募捐）虽然还是十三个条文，总体上继承了2016年慈善法颁布时对慈善募捐的规定性，但增加的新内容、新规范要引起我们高度重视。最突出的是，修改了原法第二十三条第三款，并作为单独的一条（第二十七条）来安排，充分说明了通过互联网平台开展慈善募捐的重要性和规范互联网慈善募捐平台服务管理的重要性，这都具有很强的时代性、针对性、指导性。同时，将原法第三十条进行修改并移至第八章（应急慈善）的第七十条，与其他四个条文共同构成了应急慈善的内容，这样的安排带有结构性调整的味道。需要提醒的是，这一结构性调整为我们进一步深化对慈善募捐的认识和规范其实践操作提供了新视角，即慈善募捐既有正常状态，也有应急状态。对正常状态的，要按法律对正常状态的规范进行；对应急状态的，要按法律对应急状态的规范来进行，否则就会出错。另外，原法规定慈善组织取得公开募捐资格需要依法登记满两年，才可以向办理其登记的民政部门申请，而修改后的法律规定只需要一年时间，这对慈善组织来说，应是个利好消息；对不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展慈善募捐，修改后的法律增加不少具体的规定，对于减少这方面的乱象有着重要意义，我们要仔细学习体会、认真对照执行。

　　根据修改后的慈善法的规定，关于慈善募捐的应知应会，至少应把握以下几点。

　　一、慈善募捐有着明确的边界

　　也就是说，不是任何组织或个人都可以开展慈善募捐。慈善法第二十一条明确规定：“本法所称慈善募捐，是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。”由此我们可以看出，慈善募捐是慈善组织的专有权利。换句话说，只有慈善组织才有权利开展慈善募捐，其他组织或个人均没有这个权利（不管是公开募捐，还是定向募捐）。

　　近年来，随着慈善法及相关法律的宣传普及，党政机关、群团组织、企事业单位、不具有慈善功能的社会组织等都鲜有从事慈善募捐行为，但还有两种情况需要提醒周知。一种情况是，我国红十字会组织虽然是从事人道主义工作的社会救助团体，但其开展公开募捐仍然要接受慈善法的调节监督。对此，2017年2月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议修订的《中华人民共和国红十字会法》已作出了明确规定。该法第十九条规定：“ 红十字会可以依法进行募捐活动。募捐活动应当符合《中华人民共和国慈善法》的有关规定。”第二十四条规定：“ 红十字会接受社会捐赠及其使用情况，依法接受人民政府民政部门的监督。” 2017年9月8日，民政部、中国红十字会总会在《关于红十字会开展公开募捐有关问题的通知》中规定：“红十字会开展公开募捐，应当向同级民政部门申领公开募捐资格证书，民政部门直接向红十字会发放公开募捐资格证书。”“民政部门依法对红十字会接受社会捐赠及其使用情况进行监督。”另一种情况是，个人求助算不算慈善募捐。个人求助不是慈善募捐，应该说已成为绝大多数人的共识。因为慈善的本质是公益，是“利他”，而个人求助则是为自身的利益，是私益，是“利己”。这次修改的慈善法把个人求助纳入了慈善法，是个创造，主要目的是规范管理，发挥其应有的作用，但并没有改变个人求助的属性。

　　二、公开募捐有着一系列严格且明确的程序和要求

　　我国的慈善募捐主要有两种形式，一种是面向社会公众的公开募捐，另一种是面向特定对象的定向募捐。在本章慈善募捐的十三个条文里，明确规范定向募捐行为的条文仅两条（第二十九条、第三十条），而规范公开募捐的条文则多达七条（第二十二条至二十八条），可见规范慈善组织的公开募捐行为是慈善募捐这一章的重中之重。为此，法律给出了一系列严格且明确的程序和要求。

　　一是开展公开募捐首先要取得公开募捐资格。除了极少数自登记之日起就可以公开募捐的慈善组织外，绝大多数慈善组织登记成立后还不能开展公开募捐，只能开展定向募捐。要能够开展公开募捐，前提条件是该组织要取得公开募捐资格，而公开募捐资格的取得，需要同时具备以下要件。（一）该组织要依法登记满一年，不满一年不行，这个算是时间条件。（二）该组织要内部治理结构健全、在过去的实践中慈善活动运作规范，没有违法违规行为，这个算是质量要件。（三）该组织要自愿申请公开募捐资格，因为这是权利，你可以提出，也可以放弃，这个算主观愿望要件。（四）民政部门受理并审批。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书；不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。这个算是行政许可要件。以上四个要件，缺了哪个都不行。

　　没有公开募捐资格的组织或者个人擅自开展公开募捐，是要负法律责任的。我国慈善法第一百一十三条明确规定：“不具有公开募捐资格的组织或者个人擅自开展公开募捐的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给慈善组织用于慈善目的；情节严重的，对有关组织或者个人处二万元以上二十万元以下罚款。”

　　二是开展公开募捐的形式要合法合规。慈善法规定：开展公开募捐，可以采取下列方式：（一）在公共场所设置募捐箱；（二）举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；（三）通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息；（四）其他公开募捐方式。需要指出的是，慈善组织采取前款第一项、第二项规定的方式开展公开募捐的，应当在办理其登记的民政部门管辖区域内进行，确有必要在办理其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。在实践中，不少慈善组织对这个规定执行不到位，造成对开展募捐活动所在地公共秩序的干扰和不良影响，有的甚至引发舆情。慈善法第一百一十一条对慈善组织开展募捐活动违法情形作出了严厉的法律处罚规定，我们要认真学习贯彻，切勿违法违规。

　　三是开展公开募捐应当制定募捐方案并报民政部门备案。公开募捐方案要包括以下九个方面的内容：募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接受捐赠方式、银行账户、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产的处理等。募捐方案应当在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案，民政部门要及时予以指导和监督。需要强调的是公开募捐方案要实事求是，不泄露国家秘密、商业秘密，不虚构事实、不诱导募捐对象，否则，方案一旦实施造成了后果，是要负法律责任的。对此，慈善法第一百一十条、一百一十一条都有明确规定，不再赘述。

　　四是开展公开募捐要履行信息公开义务。要在募捐活动现场或者募捐活动载体的显著位置，公布募捐组织名称、公开募捐资格证书、募捐方案、联系方式、募捐信息查询方法等，否则是要负法律责任的。慈善法第一百一十条对慈善组织未依法履行信息公开义务的，有明确的法律处罚规定。

　　五是具有公开募捐资格的慈善组织要对合作募捐活动和所得款物负主体责任。“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”这是2016年慈善法颁布时的规定，实践证明，这是极具智慧的中国创造：一方面，极大地缓解了社会上盲目发起成立慈善组织的冲动，减轻了登记管理机关和业务主管单位的监管压力；另一方面，方便了自然人、法人、非法人组织实现慈善的良好愿望。与具有公开募捐资格的慈善组织合作募捐，比单独成立一家慈善组织省时省力省成本。我国现有近1.5万家慈善组织，它们具有强大的合作能力和执行能力，有多少慈善梦想它们都能帮助你梦想成真。修改后的慈善法第二十六条又增加了如下内容：“合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估，依法签订书面协议，在募捐方案中载明合作方的相关信息，并对合作方的相关行为进行指导和监督。”“具有公开募捐资格的慈善组织负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户。”这些新增加的内容具有很强的针对性和指导性，连同前款法律规定一道，把合作募捐活动和所得款物的主体责任明明白白地压给了具有公开募捐资格的慈善组织。就新增内容而言，具有公开募捐资格的慈善组织在合作募捐中要履行以下六个方面的主体责任：（一）合作募捐要以具有公开募捐资格的慈善组织名义进行，合作方不得以任何形式自行开展公开募捐；（二）要在合作前通过多种有效形式对合作方进行评估，查一查合作方的诚信记录，看一看合作方的合作事项有无违背法律法规之处，有无违背慈善组织章程、宗旨使命之处等等；（三）要依法签订书面协议，并经理事会和法律顾问审查，以免出现法律风险；（四）要在公开募捐方案中载明合作方的相关信息，以便社会各方面进行监督；（五）要加强对合作方相关实践过程的指导和监督，不能以合作代替指导和监管；（六）要负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户。因管理不善造成慈善财产重大损失的，法律是要追究慈善组织责任的（参见慈善法第一百一十条）。

　　六是慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其网站进行。把通过互联网开展公开募捐从多种多样的公开募捐形式中突出出来，摆在十分重要的位置加以规范，符合我国慈善募捐发展的需要。新增的第二十七条由两款组成，前一款的基本精神是从原法第二十三条第三款继承而来，是对慈善组织提出的要求，大家也都比较熟悉；后一款是新增加的内容，是对国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台提出的要求，具有很强的针对性、指导性，概括起来就是“三个服务”和“三个不得”。“三个服务”是指，互联网公开募捐服务平台要提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠财产使用情况查询等服务。“三个不得”是指，互联网公开募捐服务平台无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。慈善法第一百一十四条对互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，已有明确处罚规定。

　　七是广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。法律第二十八条明确了验证义务主体、验证内容和方式，如不履行，将依法追责。慈善法第一百一十四条第三款规定：“广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商未依法履行验证义务的，由其主管部门责令限期改正，予以警告；逾期不改正的，予以通报批评。”

　　八是应急状态的公开募捐。应急状态下的公开募捐不是在本章而是在第八章进行规范的，待进行第八章导读时，笔者再述。必须指出的是，应急状态的公开募捐与本章内容有着内在的逻辑联系，考虑到应急慈善较为重要、较为迫切，把它从慈善募捐中独立出去、单独成章予以规范也是必要的，但这仍然不能割舍它们之间的内在逻辑联系，仍然需要从法律整体上把应急状态下的公开募捐作为慈善募捐的一个重要部分来把握。

　　三、用好“定向募捐”这一慈善组织与生俱来的权利

　　对于慈善组织而言，开展公开募捐是有门槛的、有条件的，即只有取得公开募捐资格，才能进行公开募捐；而定向募捐是慈善组织与生俱来的权利。因为法律规定：“慈善组织自登记之日起可以开展定向募捐。”所以慈善组织一定要用好用足这一权利。

　　作为与公开募捐相并列的募捐方式，定向募捐最主要的特征是募捐对象的特定性，即只能在发起人、理事会成员和会员等特定范围内进行。由于定向募捐的对象特定了，就在一定程度上带来募捐范围小了、募捐规模小了、社会影响也小了的情况，在这种情形下，一些慈善组织不能辩证地看待定向募捐，出现了忽视或者不重视定向募捐的现象，应当说这种认识和行为是不对的。必须看到，定向募捐虽然有范围、影响小的一面，但也有自身独特优势的一面。拿具有公开募捐资格的慈善组织而言，它必须过募得来钱、管得好钱、把钱花得好这三道大关，这三道关每一道都不容易过、都容易出问题。就像俗话说的那样：“没有金刚钻，就别揽瓷器活”，如果慈善组织没有准备好，硬要不满足于定向募捐，赶鸭子上架、匆匆忙忙开展公开募捐，那就要出大问题。目前慈善界实际运作层面，出问题最多的就是具有公开募捐资格的慈善组织，三道大关中每一大关都有活生生的案例。相比之下，定向募捐的慈善组织压力要小得多，各项运作也从容得多，有多少钱办多少事、在实际运作中循序渐进地提高各方面能力和水平，绝大多数实现了稳中求进。所以笔者认为，定向募捐是一个很好的募捐方式，慈善组织若没有做好各方面准备，不要轻易放弃定向募捐，不要不顾实际地去转向公开募捐，而是要利用定向募捐这个稳定器去稳扎稳打，去训练各方面能力，然后一点一滴地积累和成长，为将来实现公开募捐打下坚实基础。许多慈善组织一辈子都专注于定向募捐，也是一个极富智慧的选择。考虑到定向募捐是慈善募捐的形式之一，也考虑到通过定向募捐后财产关系将发生的变化，所以慈善法也给慈善组织行使好定向募捐这一权利画了线，概括起来就是一个正面清单，可以做什么；一个负面清单，不可以做什么。

　　正面清单：慈善组织开展定向募捐，应当在发起人、理事会成员和会员等特定对象的范围内进行，并向募捐对象说明募捐目的、募得款物用途等事项。（参见第二十九条）

　　负面清单：开展定向募捐，不得采取或者变相采取本法第二十三条规定的方式。（参见第三十条）

　　四、在慈善募捐中必须守住的三条底线

　　慈善法第四条规定：“开展慈善活动，应当遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则，不得违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益。”这是管总的，适用慈善活动的各个环节、全部过程、所有领域，不管是公开募捐，还是定向募捐，都是慈善活动的有机组成部分，都要遵守慈善法第四条提出的原则要求。结合慈善募捐这个领域的具体实际，法律进一步划出了慈善组织在慈善募捐中必须守住的两条底线和一条所有公民都要坚守的底线，这是慈善法总则精神的体现和要求。

　　慈善组织坚守的两条底线：一条是慈善组织开展募捐活动，应当尊重和维护募捐对象的合法权益，保障募捐对象的知情权，不得通过虚构事实等方式欺骗、诱导募捐对象实施捐赠。（参见第三十一条）；另一条是慈善组织开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派，不得妨碍公共秩序、企业生产经营和居民生活。（参见第三十二条）

　　全体公民坚守的底线：禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产。（参见第三十三条）

　　上述三条底线如有失守，慈善法第一百一十一条、第一百一十三条已有明确法律责任，应依法追责。

　　（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员）