社区基金会的功能定位及其可持续发展策略

　　高  红

　　社区基金会作为立足于社区、依托本地资源开展公益活动的公益慈善类社会组织，起源于20世纪初的美国。自1914年最早的社区基金会——克利夫兰基金会成立迄今，社区基金会已经有一百多年的历史，遍布全球50多个国家和地区。

　　在我国，2008年深圳桃源居成立了首家社区基金会，即桃源居公益事业发展基金会。2009年广东成立了第一家以社区命名的基金会——广东省千禾社区公益基金会。2014年深圳市民政局最早出台鼓励社区基金会发展的政策，在全国开创政府倡导社区基金会的先河，2014年也被称为中国社区基金会元年。此后，上海、南京、成都、广州等地政府出台政策文件，鼓励与支持社区基金会发展。

　　2017年，《中共中央　国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台，其中提出：鼓励社区基金会成立，引导社会资金投向社区治理领域。社区基金会明确写入中央文件，标志着发展社区基金会已不再限于地方性探索实践。

　　正是由于从地方到中央政府的政策推动，使得我国社区基金会数量有了快速增长。相关统计数据显示，截至2023年3月31日，全国共成立社区基金会296家，正常状态的有289家。社区基金会已成为推动我国社区治理创新的一种新型制度设置。

　　社区基金会的功能定位

　　社区基金会是指在本地筹集、多元化主体捐赠的前提下，由社区居民负责管理，满足社区需求，广泛联结社区领导者、合作者开展社区项目，协助解决社区内部急需问题的新型社会组织。其本质是本地居民通过筹集本地资源合作解决本地问题。

　　西方学者对社区基金会功能定位提出了一些经典的观点，比较有代表性的是：莫特基金会的“五种功能”说，包括社区资助者、社区问题回应者、社区议题倡导者、社区慈善资源管理者以及跨界合作推动者；摩根的“三种功能”说，指服务捐赠者、资源平台与社区领导者。胡小军、朱健刚则认为社区基金会有三个核心功能，即社区资源动员、社区公民培力与社区合作媒介。

　　借鉴中外学者的相关观点，笔者将社区基金会的功能角色定位为如下三个方面：

　　服务捐赠者。在了解捐赠者旨趣与意愿的基础上，按照捐赠者意愿提供服务，是社区基金会的基本功能。具体表现就是满足企业、居民、社会组织、基金会等各类主体为社区捐赠的各种需求，如捐赠对象、捐款形式、捐款管理等，为捐赠者提供更加透明、更具公信力的捐款渠道，以获得各种社会力量的善款资源。

　　社区社会组织培力者。由于社区基金会具有社区“资源蓄水池”等优势，在社区公益生态体系中，其位于社区服务体系的中游或上游，可以通过资助其他社会组织实现服务创新。也就是说，社区基金会作为支持型社会组织与资源分配的中间平台，应根据居民需求，开展多元化的社区公益项目服务，为社区社会组织赋能，促进其成长。如，通过社区基金会可以推动社区社会组织的专业化、规范化能力建设，并协助政府有效完成培育社区社会组织的政策意图及对其监督管理作用。

　　社区领导者。社区基金会作为社区利益代言人与社区议题倡导者的“社区领导者”，通过慈善服务平台的搭建，动员社区居民，促进社区各类组织之间的互动与合作，建构与激活社区社会资本，成为社区公共事务的领导者与参与者，在解决社区问题、维护社区公共利益、增进居民福祉等方面发挥重要作用。

　　社区基金会可持续发展的策略建议

　　相对于美国社区基金会的发展，我国社区基金会的起步比较晚，发展也不成熟。应该说，社区基金会作为突破我国社区治理困境的一种创新路径，在提供社区公共服务、解决社区资源不足、克服社区行政化、带动居民参与等方面发挥了积极作用。但在实际运作中，社区基金会在社区社会组织力量培育、社区领袖发掘等社区培力方面还缺乏相应的机制，尚未起到“社区领导者”的作用。另外，从目前我国社区基金会的成立类型来看，政府主导的社区基金会占绝大多数。诚然，对社区基金会的发展来说，政府主导型模式在资金支持、政策倾斜以及人员拨给等方面，都具有更大的优势。然而，政府主导的社区基金会普遍存在行政化色彩浓厚、独立性较低的问题，导致社区基金会治理结构存在深层次的张力，影响了社区基金会的实践运作机制，进而影响了其功能的有效发挥。

　　为更好地促进社区基金会可持续性发展，笔者认为，应从以下几方面进一步对社区基金会的治理结构与运行机制加以完善。

　　完善社区基金会治理结构。首先要理顺政府与社区基金会的关系。虽然政府主导型社区基金会的出资方是政府，但社区基金会不是政府的所属部门，政府应充分放权给社区基金会，由理事会与秘书处为核心架构的社区基金会进行独立运作。其次要进一步规范社区基金会理事会。理事会作为社区基金会的决策机构，在基金会发展中具有关键地位。但目前理事会存在依赖主导方、组成人员单一、缺少专业人才的问题，为此理事会成员的产生不能仅通过政府部门指派或者建议的方式，要通过广泛动员吸引有能力、声望高且有志于公益慈善事业的人士参与，改变理事会成员主要由政府或事业单位人员担任的状况，在人员构成上体现多元化，保障基金会的专业化和集体决策水平。同时，要特别注意吸收社区居民代表的加入。最后应实行秘书处专职化。秘书处为社区基金会的具体执行机构，应充分吸引一些真正有志于从事这一行业的专业人员进入秘书处，通过秘书处的专职化，推动与实现社区基金会的专业化和社会化运作。

　　构建多元化筹资体系。社区基金会区别于其他类型基金会的一个重要特征，就是其多元化的资源来源与筹资渠道，以及在本地资源动员中的核心地位。社区基金会视资产、能力、信任为三大基石。但是从我国目前社区基金会资金筹集整体情况来看，呈现出面向社区居民的资源筹集动员较少、募集资金以项目资金为主、非货币捐赠与慈善信托等新型慈善捐赠方式较少等特点。为此，社区基金会应制定社区资源动员为核心的多元化筹资战略，优先建立与完善筹资机制，比如建立社区居民小额捐赠机制、建立社区公益项目与社会捐助方之间的动态匹配机制、探索股权捐赠与社区慈善信托等新型捐赠模式等。

　　建立战略资助体系和模式。应构建以培育战略资助能力为重点的战略资助体系，打造社区公益价值链，着力提升社区基金会的社区领导力。

　　一是立足社区长远发展，回应社区战略性需求。着眼社区战略需求与长远发展目标，资助旨在寻求社区问题系统有效解决方案的创新项目或机构，促进社区的积极变革，更多扮演社区治理“投资者”的角色。

　　二是社区的培力和增能是资助的重要目标。不同于一般的慈善服务与政府购买服务项目，社区基金会资助期望达到的目标是社区社会组织的培育、社区居民在公共事务中参与度的提高等社区自治能力提升。

　　三是建立多元参与的社区合作网络与伙伴关系。社区基金会在资助过程中，应与基层政府、社区居委会、社区枢纽组织等社区内外部的利益相关方建立有效的协作与联动机制，实现优势互补，共建社区公益生态。

　　四是为受资助的组织提供资金和非资金双重支持。社区基金会除了提供项目资金支持外，也应注重非资金的支持。包括搭建联合劝募平台或设立配捐资金，为社区社会组织提供募款支持；开放基金会平台，支持社区社会组织设立机构发展基金或项目专项基金，并提供投资管理服务；开展能力建设，支持社区组织的专业化发展等。

　　另外，社区基金会作为公益慈善类社会组织的创新型组织形态，其健康发展也有赖于国家法律与政府政策保障。政府应适时出台社区基金会发展的规范性文件，改革和完善有关社区基金会的法律政策，并从政策上对社区基金会发展加强扶持、培育和规范。

　　〔本文选自高红著《公共性、社区共治与城市社区营造》（人民出版社2023年版）。

　　作者系青岛大学政治与公共管理学院教授、博士〕