推进农村养老服务差异化适宜化发展

李   静

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“加快补齐农村养老服务短板”，进一步强调了发展农村养老服务的紧迫性与必要性。当前我国经济社会发展地区差异较大，各地应因地制宜，推进管理体制改革与机制创新。

　　农村养老服务设施以乡镇敬老院为主，目前管理体制不畅和多条线管理现象并存。一是管理上条块分割。全国多数农村敬老院的财权、人事权主要归乡镇政府管理，乡镇政府负责农村敬老院工作人员的日常管理，而县民政局则主要负责基础设施建设、修缮，业务指导和特困供养对象的供养经费拨付。二是监管上条线众多。农村敬老院需接受多部门监管，如消防安全归消防部门审验，餐厅卫生、食品安全则由市场监督管理部门监管，卫生、医疗机构设立由卫健部门许可，养老服务需接受民政部门业务管理，等等。监管程序繁杂与各条线分割执法导致治理成本较高。

　　上述体制机制未考虑各地不同的文化背景、经济实力、社会氛围、消费能力等因素，阻碍了农村养老服务的健康发展。要想加快补齐农村养老服务短板，各地须因地制宜，形成具有地方特色的养老服务模式。

　　一方面，在管理体制上要尽快实现“管投合一”，即将敬老院的管理权利与投资义务相统一，由县级民政部门行使。如江苏省启东市进行了很好的实践探索，创新敬老院管理体制，对全市 24 家乡镇敬老院进行撤销整合，集中配置有效养老服务资源，统一规划建设 8 家中心敬老院，推进农村敬老院向区域性养老服务中心转型。同时，启东市民政局下设敬老院综合管理中心，统一负责中心敬老院的制度管理、工作人员管理、财务管理、院务管理及医疗护理服务等，将乡镇对敬老院的人事、财务权限改至民政局，切实落实管理主体的权利与责任。

　　另一方面，在发展模式上要努力实现“差异适宜”。在养老事业与养老产业协同发展方面，不同地区要采取不同模式。首先，上海、北京、江苏、浙江等经济发达地区，农村老年人及其家庭对机构养老服务有较强消费需求与消费能力，养老服务市场充满活力，可以转型升级农村敬老院，推行公办民营、公建民营模式，在兜好特困供养对象养老底线的基础上，大力发展民营养老院，通过资金支持、项目扶持、政策加持，推进大型养老服务企业在农村设点布局，以品牌化、连锁化服务满足当地农村老年人的养老服务需求。其次，中部经济较发达地区，当地农村老年人及其家庭对养老服务具有一定消费能力，养老服务市场具有一定潜力，可采取差异化发展策略，实行“一院两制”，在充分保障特困供养对象入住的基础上，将敬老院闲置床位向社会老年人开放，进行社会化运营，帮助运营企业降低收费标准，惠及更多老年人。同时，建设区域性养老服务中心，以“养老服务综合体”形式集中向区域内老年人提供多样化服务。最后，西部经济欠发达地区，农村养老服务消费能力不强、市场潜力不大，很难吸引大型专业机构介入，须充分发挥公共财政资金作用，坚持政府兜底，提供基本养老服务。同时，还要完善敬老院布局，推进区域性集中供养机构建设，以节约土地、人力等资源；要强化家庭养老责任，大力推进互助养老，依靠传统血缘、亲缘等资源帮助农村老年人安度晚年。

　　（作者系云南大学政府管理学院教授、公共政策系主任、博士生导师）