把握好养老事业和养老产业协同发展的关键

李志宏

　　党的二十届三中全会强调，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。8月26日，国务院以“实施积极应对人口老龄化国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展”为主题，进行第九次专题学习。以养老事业和产业协同发展，不断满足老年群体日益增长的美好生活需要，已成为新时代新征程实施积极应对人口老龄化国家战略的优先领域和重要任务。在此过程中，需要把握好以下五个关键问题。

把握好养老事业和养老产业的区别

　　事业产业协同发展不是融合发展，必须厘清两者的边界，让“事业的归事业，产业的归产业”。养老事业是一项综合性的社会事业，是由国家机关和社会力量所从事的以满足公民年老以后物质文化需要为目标的社会建设和公共服务活动。养老产业是面向公民老年期生产、提供产品和服务的各相关产业部门组成的业态总称。尽管两者都是满足老年人需要的各种产品和服务，但两者的性质、供给机制和所满足的老年群体需求层次都有显著区别。从性质看，养老事业具有福利性、公益性、公共性，注重公平和社会效益；养老产业具有竞争性、经营性、分众性，注重效率和经济效益。从供给看，养老事业使用公共资源，侧重提供基本养老服务和产品；养老产业使用市场资源，侧重提供非基本养老服务和产品。从需求看，养老事业旨在满足老年人基础性的、普惠性、生存性养老需求，养老产业旨在满足老年人个性化、多样化、高层次的养老需求。

把握好协同发展的历史方位

　　从先发老龄化的发达国家养老产业发展规律来看，伴随着国家经济增长和人均GDP的提升，这些国家大多经历了从福利性事业起步，逐步走向福利性事业与市场化产业协同发展，再到重点鼓励市场化产业发展的演变历程。在此过程中，两者的关系经历了“依托养老事业发展养老产业、养老事业和产业协同、养老产业反哺养老事业”三个阶段。我国养老产业也是养老事业发展到一定阶段的产物，在上世纪90年代社会福利社会化政策的推动下，养老产业开始发展起步。党的十八大以来，伴随人均GDP超过1万美元这个养老产业进入快速发展期的门槛，我国由强调养老事业发展和养老产业的福利属性，向注重养老产业的市场属性、促进养老事业和产业协同发展转变。展望未来，随着人均可支配收入的增长，特别是社会主义市场经济体制的进一步完善，我国有可能进入养老产业兴旺发达、反哺养老事业的发展阶段。

把握好政府在推动协同发展中的责任

　　实现事业和产业协同发展，关键要坚持“政府主导、市场运作”。当前政府的主导责任应体现在以下几个方面：履行好保基本、兜底线的责任，防范养老福利泛化，为养老产业发展提供市场空间；加强养老产业规划，制订相关标准、目录等基础性工作，通过出台养老产业发展专项规划以及指导目录等措施，为市场主体进入养老产业发展领域提供基本指引和稳定的预期；健全“保险+补贴”的支付端制度，推进潜在需求转变为有效需求，为养老产业发展提供需求驱动力；制定实施产业政策，促进养老产业细分领域协调发展，优化产业组织形态和区域布局，提升养老产业链供应链韧性和安全性；补齐养老设施规划建设、财政税收、金融支持、专业人才、科技应用、信息化建设等短板，为养老产业高质量发展提供要素支撑；破解阻碍养老产业生产要素市场化配置和商品流通的堵点，加快形成高效规范、公平竞争的养老产业统一大市场；实施精准、高效、协同、包容审慎监管，更好统筹养老产业发展与安全、市场秩序与活力。

把握好养老产业政策的主基调

　　养老产业属于朝阳产业，但是在“新生代老年人”成为消费主力人群之前，该产业还具有弱质产业的基本特征：服务对象人群实际购买力较低，有效需求相对不足；产品和服务定价接近成本定价，资金回收慢、盈利水平偏低；面向失能失智老年人的特殊产品和服务市场交易信息不对称，供需双方交易能力不对称；部分公共服务属性较强的产业对政府举办的社会福利事业的依附性明显。这些特性决定了养老产业政策的主基调是“鼓励、扶持、规范”，而非限制。具体来看，养老产业的产出不完全是私人产品，还包括准公共产品。对于产出为私人产品范畴的养老产业，应当充分发挥市场机制作用，依靠社会资本有序投入和充分竞争实现稳定发展，政府的作用在于提供必要的产业基础性公共服务设施，进行有效规范公平的监管，营造产业友好型营商环境和老年友好型消费环境。这一领域，产业政策的主基调是“引导和规范”。针对养老产业中的“准公共物品”产业，则需要根据各细分产业的特点，出台针对性扶持政策，降低税费成本、制度性交易成本和要素成本，提高社会资本参与的积极性，促进其快速发展。这一领域，产业政策的主基调是“鼓励和扶持”。

把握好养老产业政策的作用领域

　　事业领域、产业领域的产品和服务的供给机制不同，所适用的政策工具也不同。产业政策不适用事业领域的产品与服务供给，其作用领域应限定在事业和产业交叉领域和完全产业化发展领域的产品与服务供给。比如，面向老年群体的产品和服务供给，有“兜底、普惠、市场性”三个层次。兜底性产品和服务，旨在保障特殊困难老年人的基本养老权利、满足基础性的生存需要，是由政府负责向老年人提供的产品和服务。这一领域属于事业发展领域，市场机制是失灵的，无法产业化运营，产业政策自然也无法发挥作用。普惠性产品和服务，旨在保障中低收入老年群体的中端养老需要，是可以引入市场机制提供或运营的、同时应由政府采取多种扶持措施给予支持。这一领域属于事业和产业交叉领域，需要充分发挥企业和社会组织等主体的积极性参与供给，是产业政策可以部分发挥作用的领域。市场性产品和服务，旨在保障高收入老年群体的高端养老需要，是完全依靠市场机制提供或运营的产品和服务。这一领域属于完全产业化发展领域，政府无需承担直接提供责任，而是通过放开市场、加强监管、营造公平竞争的市场环境、培育壮大市场主体等措施，引导整个产业的规模化、集群化、标准化、品牌化发展，是产业政策可以充分发挥作用的领域。

　　【作者系中国老龄协会事业发展部（国际部）主任】