深学细悟做实修改后的慈善法

　　詹成付

　　2023年12月29日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国慈善法>的决定》；同日，国家主席习近平签署第十六号主席令，予以公布，自2024年9月5日起施行。这是该法自2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过、同年9月1日起施行后，全国人民代表大会常务委员会以修正方式首次作出的修改，也是踏上新征程后慈善法的首次修改，意义十分重大。我们要深学细悟做实修改后的慈善法。

　　一

　　修改后的慈善法共有13章、125条、13500多字，比原法新增了1章、13条、2300字。对于贯彻实施好修改后的慈善法，我们首先要弄清楚这次全国人民代表大会常务委员会修改了该法的哪些内容，并把修改的内容与其他法律条文融会贯通、深学细悟。这次全国人民代表大会常务委员会通过的修改决定由31条构成，主要内容可以概括为以下五个方面：

　　第一，完善了慈善功能的新定位，有利于发挥慈善工作在我国经济社会发展全局中的重要作用。

　　一是明确党对慈善事业的领导。根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求，新增了“慈善工作坚持中国共产党的领导”的规定（第四条），有利于确保慈善事业发展的正确政治方向。

　　二是加强政府对慈善工作的组织协调。新增了“县级以上人民政府应当统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业的扶持发展和规范管理工作”的内容（第六条），有利于强化县级以上人民政府对慈善事业发展的统筹协调和领导，有利于及时解决慈善事业发展中遇到的突出困难和问题。

　　三是健全慈善信息统计发布制度。针对过往慈善相关数据较为分散、反映慈善事业发展情况不全面的问题，这次修改对原法第六十九条规定的“县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度”进行了充实完善，修改为“国家建立健全慈善信息统计和发布制度”（第七十五条），从而为充分发挥慈善新功能新作用提供了重要的决策依据。

　　四是将原法第二十二条规定的“法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书”，修改为“其他法律、行政法规规定可以公开募捐的非营利性组织，由县级以上人民政府民政部门直接发给公开募捐资格证书”，实现了本法与红十字会法、公益事业捐赠法等法律的衔接，有利于对慈善工作进行全领域全链条的协调管理。

　　第二，回应了慈善发展新问题，有利于满足社会各界对慈善事业发展的新期待。

　　一是新设“应急慈善”专章。这是在总结近年来慈善参与重大突发事件应对中的正反两方面经验，特别是在新冠肺炎疫情防控中发挥的重要作用和出现的突出问题，吸收地方立法中的好做法基础上作出的修改，也与正在审议的《中华人民共和国突发事件应对管理法(草案)》相协调衔接。修改后的慈善法专设第八章应急慈善，用五个条文的篇幅（第七十条至第七十四条）系统规范了重大突发事件中的慈善活动，充实完善了原法第三十条的内容；明确要求建立应急慈善协调机制，强化政府领导、指导应急慈善活动的责任，发挥慈善在重大突发事件中的作用；明确规定慈善组织、志愿者等社会力量开展应急慈善活动的原则，严格对应急状态下募得款物的管理，做到及时拨付使用、及时公开接收分配和使用情况，确保应急慈善活动有序有效、公开透明；鉴于突发事件具有突然性、紧急性等特点，适当放宽了募捐方案事前备案的要求，规定基层政府、基层组织应当便利和帮助应急慈善款物的分配送达。

　　二是完善网络慈善有关规定。适应互联网募捐蓬勃发展的实际，总结吸收近年来民政部指定的慈善组织互联网募捐信息平台和互联网公开募捐服务平台的好做法，明确要求“国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台，免费提供慈善信息发布服务”（第七十五条）；用一条的篇幅对慈善组织通过互联网开展公开募捐进行规范：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其网站进行”“国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台，提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠财产使用情况查询等服务；无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接”（第二十七条）。

　　三是填补网络个人求助法治空白。针对近年来个人求助行为呈现出平台规模化发展、纠纷时有发生、负面舆情涌现的新情况，回应社会各界加强网络个人求助治理的呼声，在附则第一百二十四条中新增了关于个人求助和个人求助网络服务提供者的规定。明确规定求助人和信息发布人的诚信义务，授权国务院有关部门制定个人求助网络服务提供者管理规则，促进个人求助平台健康发展，维护公众的爱心善心。

　　第三，优化了慈善促进新措施，为新征程上慈善事业发展注入了动力和活力。 

　　一是降低了申请公开募捐资格年限要求，即由过去的“满二年”修改为依法登记“满一年”（第二十二条），有利于慈善组织开展公开募捐。

　　二是明确要求“县级以上人民政府应当将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，制定促进慈善事业发展的政策和措施”（第八十三条），有利于慈善事业与经济社会的同步发展。

　　三是新增了“国家鼓励、引导、支持有意愿有能力的自然人、法人和非法人组织积极参与慈善事业”“国家对慈善事业实施税收优惠政策，具体办法由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定”的内容（第八十五条）。

　　四是新增了“自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠”的内容（第八十八条）。

　　五是对慈善“实行特殊的优惠政策”由过去的“开展扶贫济困的慈善活动”拓展为“开展扶贫济困、参与重大突发事件应对、参与重大国家战略的慈善活动”等多个领域（第九十二条）。

　　六是新增了“国家鼓励在慈善领域应用现代信息技术；鼓励社会力量通过公益创投、孵化培育、人员培训、项目指导等方式，为慈善组织提供资金支持和能力建设服务”的内容（第九十五条）。

　　七是新增了“县级以上人民政府民政等有关部门将慈善捐赠、志愿服务记录等信息纳入相关主体信用记录，健全信用激励制度”的内容（第一百零一条）；新增了“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布”的内容（第一百零六条）。

　　八是新增了“国家鼓励开展慈善国际交流与合作”的内容（第一百零二条）。

　　第四，完善了慈善监管新机制，为慈善事业健康稳定发展提供了更加完善的法制保障。

　　一是推动慈善监管全覆盖。修改后的慈善法规定，慈善组织向登记管理机关报送的年度工作报告和财务会计报告内容除了以往要求的年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、募捐成本、慈善组织工作人员工资福利等情况外，还新增了“与境外组织或者个人开展合作”的情况（第十三条）；新增了“慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准、备案程序”等内容（第一百零二条），有利于维护国家安全和利益。

　　二是要求具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估，依法签订书面协议，在募捐方案中载明合作方的相关信息，并对合作方的相关行为进行指导和监督（第二十六条）。

　　三是完善了慈善组织评估制度，要求县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织的内部治理、财务状况、项目开展情况以及信息公开等进行评估，并向社会公布评估结果（第一百零六条）。

　　四是明确了县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作，新增了“加强对慈善活动的监督、管理和服务；慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督”的内容（第六条），有利于加强综合监管和行业指导。

　　五是新增了“慈善组织、慈善信托的受托人涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以对有关负责人进行约谈，要求其说明情况、提出改进措施”和“其他慈善活动参与者涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以会同有关部门调查和处理”等内容（第一百零四条），丰富了监管措施、有利于有效监管。

　　六是细化强化了法律责任。修改后的慈善法法律责任部分在原法基础上增加了许多新内容，法律的刚性、可操作性更强了。

　　比如，将慈善组织“指定或者变相指定捐赠人、慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人的”“因管理不善造成慈善财产重大损失的”等都纳入了法律责任的范围（第一百一十条）；将慈善组织“为应对重大突发事件开展公开募捐，不及时分配、使用募得款物的”也纳入了法律责任范围（第一百一十一条）。

　　再比如，对慈善组织有本法第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条规定情形的，除了由县级以上人民政府民政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款、并没收违法所得外，还新增了“情节严重的，禁止其一年至五年内担任慈善组织的管理人员”的内容（第一百一十二条）。

　　又比如，新增了“互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，由省级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由国务院民政部门取消指定”“未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供互联网公开募捐服务的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府民政部门会同网信、工业和信息化部门依法进行处理”等内容（第一百一十四条）。

　　还比如，对慈善信托的委托人、受托人法律责任新增了如下内容：“指定或者变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人的”“违反慈善信托的年度支出或者管理费用标准的”（第一百一十八条）。

　　第五，充实了慈善信托新制度，为慈善事业的发展壮大提供了又一个积极稳妥的渠道。

　　一是明确了确定受益人的规则。新增了“慈善信托的委托人不得指定或者变相指定其利害关系人作为受益人”“慈善信托的受托人确定受益人，应当坚持公开、公平、公正的原则，不得指定或者变相指定受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人”等内容（第四十六条）。

　　二是强化了对慈善信托的优惠扶持。新增了“自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠”等内容（第八十八条）。

　　三是强化了对慈善信托的监管。主要体现在修改后的慈善法第一百零四条、第一百零六条、第一百零八条、第一百一十八条等条文里。

　　总的来看，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的慈善法修改决定，全面贯彻落实了习近平总书记关于慈善工作的一系列重要论述和党中央决策部署精神，既坚持了2016年由第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法的基本原则、总体架构，又根据该法实施七年来积累的经验教训，特别是新冠肺炎疫情防控等突发事件对完善慈善法律制度提出的新要求，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，实现了一以贯之与与时俱进的统一、目标导向与问题导向的统一、扶持发展与规范管理的统一。修改后的慈善法既吸收了国际上慈善发展的优秀成果，进一步体现了有各国慈善的共同特征，更立足中国实际，突出了基于自己国情的中国特色，必将有力推动我国慈善制度进一步系统完备、科学规范、运行有效，必将有力提升我国慈善治理的现代化水平，必将有力推动我国慈善事业服务好强国建设、民族复兴伟业。

　　二

　　习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”（《习近平关于全面依法治国论述摘编》第57页，中央文献出版社2015年4月第1版）我们要按照习近平总书记的教导，把修改后的慈善法在深学细悟的基础上认真实施好，特别是党委及有关部门、政府及有关部门、慈善组织这三方面主体应当在贯彻实施中有更多的担当和作为。

　　党委及有关部门

　　党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党对慈善工作的领导是加强党的全面领导的题中应有之义。事实表明，制定并修改慈善法，发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果，是我们党提出的。改革开放特别是进入新时代以来，我们党也一直是这样做的，持续开展慈善制度建设、广泛的慈善实践活动，才有了今天这样好的局面。今后也只有在党的坚强领导下，慈善法的贯彻实施才能够更加有力有效，壮大慈善事业的源泉才能够充分涌流释放。习近平总书记主持中央政治局常委会讨论通过，并于2016年出台的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确指出：“各级党委和政府要把加强和改进社会组织管理工作列入重要议事日程，列入地方党委和政府绩效考核内容和社会治安综合治理考评体系。地方党委和政府要建立完善研究社会组织工作重大事项制度；党委常委会应该定期听取社会组织工作汇报。各部门党组（党委）要加强对社会组织管理工作的组织领导，落实党建工作责任制，制定本部门管理规定，配齐配强相关管理力量，抓好督促落实。”我们要以习近平总书记关于发展慈善事业重要论述和党中央决策部署为指引，把慈善法关于“慈善工作坚持中国共产党的领导”的规定落实落细，确保慈善法的贯彻实施和慈善工作的推进沿着党指引的方向前进。

　　政府及有关部门

　　加强党的领导，强化政府主导是修改后的慈善法一个突出特点。这次修改后的慈善法直接赋予县级以上人民政府多项职责：一是县级以上人民政府应当统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业的扶持发展和规范管理工作（第六条）；二是国务院制定慈善组织的组织形式、登记管理的具体办法（第二十条）；三是组织处置突发事件的人民政府应当依法建立协调机制，明确专门机构、人员，提供需求信息，及时有序引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动（第七十条）；四是县级以上人民政府及其有关部门应当为捐赠款物分配送达提供便利条件。乡级人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会，应当为捐赠款物分配送达、信息统计等提供力所能及的帮助（第七十四条）；五是县级以上人民政府应当将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，制定促进慈善事业发展的政策和措施（第八十三条）；六是各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务，并依照有关政府采购的法律法规向社会公开相关情况（第九十五条）；七是国家鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，加强信息共享、协商合作，提高慈善组织运行和慈善资源使用的效率（第七十一条）；八是国家对开展扶贫济困、参与重大突发事件应对、参与重大国家战略的慈善活动，实行特殊的优惠政策（第九十二条）；九是国家为慈善事业提供金融政策支持（第九十四条）；十是国家鼓励在慈善领域应用现代信息技术（第九十五条）；十一是国家采取措施弘扬慈善文化，培育公民慈善意识（第九十七条）；十二是国家鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件（第九十八条）；十三是国家建立慈善表彰制度，由县级以上人民政府或者有关部门予以表彰（第一百条）；十四是国家建立健全慈善信息统计和发布制度（第七十五条）；十五是国家鼓励开展慈善国际交流与合作（第一百零二条）；十六是国家鼓励和支持自然人、法人和非法人组织依法开展慈善活动（第五条），等等。我国各级政府承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，是我国治理体系中极为重要的组成部分，只有政府的职责或责任逐步落实到位了，慈善法的顺利实施、慈善事业的稳步发展才能得到有效保障。

　　修改后的慈善法涉及民政、工信、公安、财政、税务、审计、网信、金融以及应急、新闻宣传、教科文卫体、医疗保障等多个部门的职责，但角色最多、职责最多、任务最多的当属县级以上民政部门，粗略地梳理了一下法律全文，在修订以后的慈善法里县级以上民政部门（为精简文字，以下用“它”来指代县级以上民政部门）承担的职责任务如下：第一，它是慈善工作主管部门（第六条）；第二，它是申请设立慈善组织受理批准部门，是已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织申请认定慈善组织的受理批准部门（第十条）；第三，它是慈善组织每年报送年度工作报告和财务会计报告的接收、监管部门（第十三条）；第四，它是慈善组织的清算部门（第十八条）；第五，它是慈善组织申请公开募捐资格受理批准部门（第二十二条）；第六，它是开展线下公开募捐管理部门（第二十三条、第二十四条）；第七，它是捐赠人公开承诺捐赠后经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，经向公开承诺捐赠地或者书面捐赠协议签订地的报告，并向社会公开说明情况后，可以不再履行捐赠义务的批准部门（第四十一条），是捐赠人对慈善组织违反捐赠协定的用途，滥用捐赠财产进行投诉的受理和调查处理部门（第四十二条）；第八，它是慈善信托文件备案管理部门（第四十五条、第四十八条、第四十九条）；第九，它是慈善组织确需变更募捐方案规定的捐赠财产用途的备案管理部门（第五十六条）；第十，它是必须向社会公开有关慈善信息的部门（第七十六条）；第十一，它是向慈善组织、慈善信托受托人等提供相关慈善需求信息，为慈善活动提供指导和帮助的部门（第八十三条）；第十二，它是应当建立与其他部门之间的慈善信息共享机制的部门（第八十四条）；第十三，它是对慈善活动进行监督检查、对慈善行业组织进行指导的部门（第一百零三条）；第十四，它是对涉嫌违反本法规定的慈善组织、慈善信托的受托人，采取相关行政措施的部门（第一百零四条）；第十五，它是对慈善组织、有关单位和个人进行检查或者调查的部门（第一百零五条）；第十六，它是建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布的部门（第一百零六条）；第十七，它是建立慈善组织评估制度，并向社会公布评估结果的部门（第一百零六条）；第十八，它是慈善组织、慈善信托违法行为投诉、举报受理和及时调查处理的部门（第一百零八条）；第十九，它是慈善组织、互联网公开募捐服务平台、慈善信托的委托人和受托人违法违规的法律责任追究部门（第一百零九条至一百一十二条、一百一十四条至一百一十八条）；第二十，它是不具有公开募捐资格的组织或者个人擅自开展公开募捐的法律责任追究部门（第一百一十三条）；第二十一，国务院民政部门是慈善组织为实现财产保值、增值进行投资具体办法的制定部门（第五十五条）；第二十二，国务院民政部门会同财政、税务等部门制定慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准；会同财政、税务和金融监督管理等部门制定慈善信托的年度支出和管理费用标准（第六十一条）；第二十三，国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定国家对慈善事业实施税收优惠政策（第八十五条）；第二十四，国务院民政部门是互联网公开募捐服务平台指定和管理部门（第二十七条）；第二十五，国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台，免费提供慈善信息发布服务，县级以上人民政府民政部门应当在前款规定的平台及时向社会公开慈善信息（第七十五条）；第二十六，国务院民政部门是从事个人求助网络服务平台的指定部门，会同网信、工业和信息化等部门制定具体管理办法（第一百二十四条）。众所周知，在日常工作中，以“政府”“国家”名义出台的慈善政策，往往承担主要责任和具体工作的也是民政部门，如果把这部分的工作量也一起归算，那么，民政部门的职责就更多了。一部法律赋予一个职能部门如此众多的责任是不多见的，这充分说明了各级民政部门在贯彻实施慈善法中的重要地位和作用，也进一步彰显了民政工作的“菩萨”底色。各级民政部门要攻坚克难、勇于担当，要不折不扣抓落实、雷厉风行抓落实、求真务实抓落实、敢作善为抓落实，特别是要利用从目前到2024年9月5日修订的慈善法正式施行之前这段“窗口期”，抓紧相关重要配套政策的出台，为修改后的慈善法顺利施行提供更加具体的制度支撑。

　　各级各类慈善组织

　　从慈善募捐到慈善捐赠、从线下到线上、从日常到应急、从慈善信托和慈善财产到慈善服务，慈善组织都是不可缺少的主要角色和责任主体。当今我国慈善事业的绝大部分是通过慈善组织来运作的，因此，无论是以基金会为组织形式的慈善组织，还是以社会团体、社会服务机构为组织形式的慈善组织；无论是在省、市、县级申请设立的慈善组织，还是全国性慈善组织，大家在贯彻实施慈善法的过程中都承担着义不容辞的重要责任。

　　一是要吃透精神。这次修改后的慈善法，无论是对慈善组织的扶持帮助、规范管理，还是法律责任，都有许多新规定新要求，各个慈善组织应当组织从业人员逐条学习、铭记在心，要把学习修改后的慈善法与学习习近平总书记关于慈善工作的重要论述结合起来，与深入学习党的二十大精神结合起来，与学习党中央、国务院关于发展慈善事业的重要决策部署结合起来，通过学习充分认识“两个确立”的决定性意义，树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，更加自觉地跟党走具有中国特色的慈善事业发展之路。

　　二是要立行立改。要认真对照法律条文和相关政策，检查各个慈善组织在坚持党的领导上的成就和差距；检查各个慈善组织在实际运作过程中遵纪守法的情况，比如，有无指定或者变相指定捐赠人、慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人的情况；有无在慈善信托中指定或者变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人的情况；有无因管理不善造成慈善财产重大损失的情况；有无未依法履行信息公开义务的情况；有无与不具有公开募捐资格的组织或者个人违规开展合作的情况；有无为应对重大突发事件开展公开募捐，不及时分配、使用募得款物的情况；有无通过互联网开展公开募捐违反规定的情况，等等。对发现的问题要及时采取措施进行整改。通过对照检查、立行立改，使每个慈善组织从章程到具体制度、从思想观念到具体运作，从一般从业人员到理事会成员，做到政治意识、法治观念、职业道德都有一个大的提升，从而把中国特色的慈善制度优势真正转化慈善组织的治理效能，不断助力中国式现代化。

　　三是要守正创新。守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误，创新才能把握时代、引领时代。当代中国正在并将继续发生深刻的历史性变革。各级各类慈善组织身处慈善活动第一线，要以科学的态度对待科学、以真理的精神追求真理，坚持党对慈善工作的领导不动摇，坚持发展中国特色慈善事业不动摇，紧跟时代步伐，顺应实践发展，以满腔热忱对待慈善实践中出现的一切新生事物，不断拓展认识的广度和深度，敢于说前人没有说过的新话，敢于干前人没有干过的事情，通过不断把成熟的经验上升为政策，不断把成熟的政策规定上升为法律法规，以此来推动中国慈善法律制度向着更加成熟、更加定型的方向迈进。

　　（作者系全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员）