当前，我国已迈入中度老龄化社会，高龄、失能失智、独居、空巢老年人数量持续上升，而家庭空巢化、小型化带来老年人照护和监护资源不足，将导致老年人陷入监护不当或监护缺失的困境。 为贯彻积极应对人口老龄化国家战略，落实民法典、老年人权益保障法关于老年人监护制度有关规定，保障老年人合法权益，2023年，民政部社会福利中心、北京市老龄协会联合有关专家组成课题组，开展了老年人监护问题研究，并发布了研究报告。我国老年人监护现状如何，有哪些亟待解决的问题，又有哪些实践探索？对此，本报记者采访了课题组相关成员。
作为一项法律制度，老年人监护主要解决其由于身体和智力衰退带来的生活照料、身心健康、财产管理、法律行为代理等权益保护问题，从而保障其按自己的意愿，有尊严、有品质地度过晚年。根据监护设立方式的不同，我国老年人监护制度主要分法定监护和意定监护两类。 “从调查数据反映的情况看，受访老年人虽普遍存在养老隐忧，但整体上呈现出对监护问题较低的认知。”课题组负责人、民政部社会福利中心评估监管服务部主任任娜告诉记者，2023年课题组先后在北京、山东、浙江、重庆等7省份的9个地区，选取1611名特殊困难老年人开展问卷调查，收集其对监护问题的认知、需求、存在的问题等一手资料。 调查显示，接近80%的老年人担心突发疾病或遇到意外情况时，无人料理紧急医疗救治、身后事等相关事务，也担心未来的生活照护问题。经济储蓄不足以及家庭照护资源和监护人员缺乏是导致担忧的两大原因。 研究发现，近年来，因监护不力导致的涉老侵权案件数量逐年上升；无子女、计划生育特殊家庭、残障家庭、空巢家庭老年人及有监护纠纷的老年人群体数量持续上升；中低收入家庭的高龄、失能、残障老年人的养老照料和医疗支出负担加重。 “这些遭遇监护不当或监护缺失的特殊困难老年人虽然从理论上对监护制度的认识比较懵懂，但现实困境使得他们期待国家监护制度逐步完善。”据任娜介绍，受访老年人的监护需求主要集中在基本生活照护服务，其次是陪同就医、医疗服务等；对于国家监护制度的需求，呼声最高的是提供监护监督，其次是建立监护人的选择机制和建立登记备案制度。 “监护立法不完善、监护制度缺失、监护服务不足等问题客观上让老年人监护工作在实践中面临各种困难。”据任娜介绍，当前我国法律中的监护制度多为原则性规定，没有具体操作的适用性规范，在实施中缺乏可操作性。从现有监护制度贯彻落实来看，北京、上海、广州等发达地区开展了先行探索，但尚未形成制度体系，缺少监护登记、管理和监督等相关细化制度安排，覆盖面与适用性十分有限。从服务提供来看，试点地区的监护组织虽然已经对提供生活照护、医疗事项等委托代理进行探索，但从全国来看，此类社会组织尚未普及，服务供给明显不足。 针对这些问题，课题组围绕出台老年人监护专项立法、完善老年人监护制度、建立老年人监护部门协同机制、培育和发展专业监护服务组织、探索老残一体家庭社区托养模式、将监护服务纳入基本养老服务体系等方面给出建议。 “专项立法解决专门问题，老年人监护立法是提升老龄法治水平、创新为老服务思维的有益探索。”任娜表示，在制度完善层面，建立老年人监护登记制度、实施老年人监护监督、规范老年人监护管理等亟待推进，对于各利益主体间形成良性互动、有效服务非常有利。在部门协同方面，建议建立由民政（老龄）、卫健、金融、住建、人社、公安等部门组成的协同机制，实现政务衔接、政策支持、程序闭环、信息互通、业务协同。在培育和发展监护服务组织方面，政府有关部门提供法制保障与业务监管，委托专业社会服务组织满足老年人监护需求是可行且有相关经验可借鉴的。探索老残一体家庭社区托养模式，通过政府投资建设、社会化运营和管理、公益化支持的方式，能最大程度地降低成本、提升效率，推进公共服务与市场服务的互补。上海和广州已经推行将监护服务纳入基本养老服务体系，鼓励各地将监护服务纳入基本养老服务清单，同时支持非营利性社会组织开展专业老年监护服务，健全基本养老服务保障机制。
因30多岁的女儿患有智力残疾，北京65岁的汤女士近几年来一直为未来的监护问题担忧。她担忧病重后的送医、签字问题，担忧万一失能失智后，谁来当自己的监护人。对于汤女士这类存在监护困境的老年人，选择到合适的意定监护人成为他们的迫切愿望。 2021年1月开始施行的民法典确立了意定监护制度。“在老年人监护体系中，意定监护适用于家庭保护不足的老年人，是家庭监护与公共监护的有益补充。”据课题组成员、北京市老龄协会权益保护处处长尹政伟介绍，意定监护遵循“最大程度尊重被监护人的真实意愿”和“最有利于被监护人”两大原则。 近年来，北京市老龄协会专门针对高龄、失能、独居、残疾等特殊困难老年人家庭，通过政府委托、公益合作等方式，组建了包括律师、社工师、医师等为骨干的专业队伍，为其提供全方位权益保护服务。其中，意定监护的实践探索，受到老年人与社会的一致认可。 由于意定监护法律规定较新、涉及的法务事项和养老安排较为繁复，因此在实践中存在一定侵权风险。为此，北京市老龄协会结合本地的服务实践经验，组织专家团队制定并发布了《老年人意定监护服务指引》，梳理了意定监护的法律知识、可借鉴的实践经验，帮助老年人掌握意定监护关系确立和协议签订要领及注意事项，引导社会合理防范侵权风险。 “在签订意定监护协议时，老年人要充分考虑协议的主体要件、签订形式、设立条件以及协议内容，尽量考虑到将来可能出现的风险情形。”尹政伟告诉记者，为加强对被监护人的权益保障，课题组建议在意定监护中设立监护监督人，约定监督人职责内容和监护人的配合义务，通过制定监护人履职报告、财产报告等方式，加强对监护人的监督。
