事业产业协同，促进银发经济高质量发展

黄石松

　　新年伊始，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，提出4个方面26项举措，让老年人共享发展成果，安享幸福晚年。这并不是中央层面第一次提及银发经济，2024年第一场国务院常务会议就聚焦老年人群，研究发展银发经济；2022年2月国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，也将大力发展银发经济作为织牢社会保障和兜底性养老服务网的九大主要任务目标和发展措施之一。那么，银发经济涉及哪些产业和领域？如何推动银发经济高质量发展？笔者有以下研究和思考。

■ 发展银发经济的必要性

　　银发经济的理论基础是人口老龄化对经济有着内在的、系统性的深刻影响。全球人口老龄化不可逆转，根据联合国发布的《2023年世界社会报告》，截至2021年年底，全球65岁及以上人口为7.61亿人，到2050年这一数字将增加到16亿。随着全球人口老龄化不断加深，银发经济带着一种号召性成为新的时尚，寓意着人口老龄化将带来新的经济机会，老年人正以积极的形象更好地融入“不分年龄”的社会。作为世界上老年人口最多的国家，我国65岁及以上老年人口占到全球的1/4，培育壮大银发经济也必然是我国在国际经济合作与产业分工中重点把握的领域。

　　银发经济的概念很宽泛，在国际上并没有一个统一的定义，导致目前社会层面对国家发展银发经济还存在一些认识上的误区，比如，认为现在强调发展银发经济是因为经济下行、消费不振，开始想赚老年人的钱了；再比如，从事养老服务的企业普遍不盈利，对发展银发经济没有信心；还有学者担心中央文件下发后，地方会不会一哄而上，等等。

　　总体而言，银发经济是一种经济形态，是与银发相关的所有经济活动和行为的总和。所以它不仅是产业，也包括事业。从产业的角度，既包括健康农产品、老年健康食品等第一产业，也包括康复辅具、适老化家居建材等第二产业，还包括养老服务、老年教育、养老科技、养老金融等第三产业。正因为银发经济涉及面广，银发产业链条长，带动作用大，欧美、日本等早一步进入深度老龄化的国家已经出现了经济银发化的趋势。

■ 我国具备较好的银发经济发展基础

　　培育和发展银发经济，不仅关系到亿万老年人多样化的物质、精神文化需求，更影响经济结构和产业结构的调整优化，是实施积极应对人口老龄化国家战略和健康中国战略的应有之义。发展银发经济，归根结底是要适应老龄化带来的社会需求变化，更好满足广大群众物质文化和精神文化需求，这是出发点和落脚点，如果认为发展银发经济就是在消费乏力的背景下去挖掘老年人的消费能力、赚老年人的钱，就大错特错了。

　　国家统计局数据显示，截至2023年年底，我国60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，并且叠加人口队列更替。1963—1972年，我国出生了2.5亿多人，今后10年将集中进入老年期。当前老龄事业补短板的重点是完善失能、失智、高龄等特殊困难群体的长期照护体系，堵点和难点在社区居家养老，事业的成分更多，需要政府发挥主导作用。占老年人口60%的低龄、健康、活力老年人的多样化需求，比如康养旅游、老年教育、老年金融等需求，主要靠市场机制来满足，也就是产业的范畴，而社会参与和志愿服务等需求主要靠社会机制去实现。因此，发展银发经济要推动以政府为主导的福利机制、以企业为主导的市场机制和以社会组织为主导的社会机制的有机衔接。

　　事实上，我国银发经济发展已经具备了比较好的基础——老龄人口规模大、增速快，国家在政策上已经做了很多布局，在事业发展、基础设施建设等方面打下了良好基础，我国养老保障制度、医疗保险制度已经基本实现了城乡全覆盖，机构、社区、居家养老服务设施建设也取得了很大进展，发展银发经济将从“以政府为主导的事业发展”阶段转向“事业和产业协同发展”的新阶段。

■ 银发经济发展面临的问题

　　在老龄化不同阶段、经济发展不同时期，银发经济内涵在不断演变，必须根据其阶段特征精准进行政策引导。具体到银发产业政策上，根据我国国情可以把银发产业分成三大类：基础性产业满足基本养老服务需求；延伸性产业满足多样化、多元化、个性化需求；战略性产业立足老龄科技最前沿，涉及生命科学、人工智能、智慧医养、高精尖制造等领域，按照国际分工合作的规则和机制运行，在全球范围内整合资源。这样来看，当前发展我国银发产业还有不少突出问题：

　　一是制度设计还不够精准。比如，现行的医保报销制度是在年轻型的人口结构下建立的，主要解决看病、吃药、做手术等问题，在老龄化社会，老年人大多是慢病、多病共存，医疗费用更多体现在健康促进、健康教育、长期照护、心理慰藉等方面。但目前的报销费用结构、目录还没有很好与之匹配。再比如，长护险制度还只在49个地区试点。加快医保制度、长护险制度的改革，对于激发社会需求、提高老年群体的支付能力有非常重要的意义。

　　二是产业政策力度有待强化。比如，如何发挥财政资金的撬动作用，带动社会资本投入，让更多产业资本在银发经济中营利、可持续经营？当前，基础性产业发展的主要困难在需求侧，老年人的消费能力不足买不起服务，事业的基础还有待完善。延伸性产业的主要短板在供给侧，市场还不能提供满足老年人多元化、多样化需要的产品和服务，有钱买不到服务。战略性产业“卡脖子”在科技创新体制上，尤其在科技和金融的融合上。为此，必须针对不同的产业分类精准制定扶持政策。

　　三是人力资源短缺比较突出。这是个全球性难题，一方面机器替代、互联网技术可以减少对人力资本的需求，但另一方面有很多情感交流的工作是机器不可替代的，所以人力资源短缺，特别是照护人员短缺是各国共同的难题，需要更大的政策支持力度，也需要更多的市场实践共同推动解决。

■ 推动银发经济高质量发展的策略选择

　　首先，要处理好事业和产业的关系。事业是基础，为产业提供支撑，而产业能够提高事业发展的质量和效率，促进事业的发展。因此，政府和市场要通力合作。政府一定要有为，要加强政策引导、规划指导、宏观调控、市场监管和服务。银发产业区别于其他产业，对土地、温泉、森林、旅游等公共资源有比较大的依赖，如果政府不参与，完全靠市场，很多带有准公共属性的产品和服务就会出现市场失灵。与此同时，市场要发挥在配置资源中的决定性作用，提高资源的配置效率。

　　其次，要处理好发展的重点和时序。发展银发产业一定要坚持全产业链，要有立足国际国内两个市场的意识，西方老龄化国家的经济实力和老年人消费能力比较强，有市场潜力。但现阶段，还是要立足于满足国内的基本养老服务需求。为此，国家强调要重点解决好老年人居家养老、就医用药、康养照护等急难愁盼问题，让老年人安享幸福晚年。笔者认为，要发挥中国制造业门类齐全、基础好的优势，大力发展康复辅具、适老化建材等制造业，要利用农村广阔丰富的自然资源优势，发展康养旅游产业等，完善银发经济的产业体系。

　　最后，要因地制宜、因势利导。要全国一盘棋发展全产业链，更要坚持发展地方特色银发经济，搞错位发展。要产业聚集发展，形成产业链、供应链的贯通。全球新一轮技术革命和产业变革方兴未艾，科技创新正加速推进并深度融合，广泛渗透到老龄化社会生活的各方面。从全球为老科技产品的研发和应用来看，日本、欧盟等国家和地区远远走在前面。着眼长远，要充分发挥科技优势，发展老年金融和老年科技产业，强化生命科学领域、脑科学领域的科技研发，让银发经济插上金融和科技的翅膀。

　　（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、老龄产业研究中心主任）