健全分层分类社会救助体系的内涵要义与战略价值

　　社会救助作为社会保障体系的最后一道“安全网”，在巩固脱贫攻坚成果、扎实推动共同富裕中发挥着优化资源配置、促进社会公平、维护社会稳定的作用。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，首次提出健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系。 同年10月，党的十九届五中全会提出健全分层分类的社会救助体系，并明确将“改善人民生活品质，提高社会建设水平”作为“十四五”时期经济社会发展的重要任务之一。2022年10月，健全分层分类社会救助体系被写入党的二十大报告。这一重大部署，明确了我国社会救助高质量发展的总体方向，对于扎实推动共同富裕新阶段实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益具有重要意义。

健全分层分类社会救助体系的内涵要义

　　分层分类社会救助体系既是一种救助新理念，也是具体的制度安排。分层分类社会救助的实质是以需求为牵引，基于不同层次、类型困难家庭的精准识别与合理划分，救助主体为其提供差异化、个性化救助帮扶的制度安排。正如民政部副部长唐承沛撰文指出，健全分层分类社会救助体系，需要根据群众的困难程度和致困原因，划分出三个救助圈层。一是核心圈层，包括低保对象和特困人员，政府将其纳入基本生活救助保障范畴，并给予医疗、住房、教育等专项救助；二是中间圈层，包括低收入家庭和支出型困难家庭，政府根据他们的实际困难程度，相应给予基本生活救助，特别是专项救助；三是最外圈层，包括所有社会公民，该群体在遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等灾难事故，基本生活陷入困境时，政府给予急难社会救助。通过以上制度安排，分层分类社会救助体系将覆盖所有脆弱群体的基本生活保障和风险防范需求。

　　深入理解分层分类社会救助体系的内涵要义，关键在于把握好“圈层救助”的理念设计。“圈层救助”即救助主体根据困难家庭的困难程度、类型不同，给予纵向“分层”和横向“分类”的差异化救助方案。通过纵向“分层”，明确处于中间圈层的低收入家庭、支出型困难家庭能够享受专项救助，使专项救助与低保资格脱钩，破解社会救助的“福利捆绑”“悬崖效应”问题；同时，将最外层的急难、临时救助范围延展至遭遇突发困难而陷入基本生活困境的所有公民，这将大幅提高社会救助体系的兜底保障范围，为社会中陷入生活困境的公民提供层次化的兜底保障措施。通过横向“分类”，能够为不同类型困难群体提供生活照料、精神慰藉、预防保健、就业扶持等个性化服务救助，瞄准困难群体超越基本温饱需求层次以上的发展需要，提高困难群体的发展能力，实现社会救助由“输血”向“造血”、由“兜底保障”向“兼顾发展”的两个转变。

健全分层分类社会救助体系的战略价值

　　相对贫困治理新阶段，健全分层分类社会救助体系是兜牢民生保障底线的基础性制度建设，对于克服现阶段社会救助体系的短板具有重要战略价值。

　　第一，优化社会救助资源配置。社会救助支出高度依赖财政资金，这意味着社会救助改革必须在坚持预算约束下，充分发挥救助资金的社会效益。“圈层救助”的层次化、差异化救助理念和制度设计有利于集中更多资金为低保家庭、特困家庭提供更充分的兜底保障，也利于更精准、更充分为低收入家庭提供专项救助、发展型救助，缓解低收入家庭困境并提高其“造血能力”。这本质是救助资源的合理、科学配置，既避免“福利捆绑”现象的发生，又避免脱离实际、超越阶段的高救助福利，实现社会救助保障水平在经济和财力可持续增长基础上的健康发展。

　　第二，服务救助迈向更高水平。创新社会救助方式是健全分层分类社会救助体系的重中之重。扎实推进共同富裕新阶段，社会救助内容必须由单一的物质转变为服务、能力与机会并重。在健全分层分类社会救助体系实践中，不少地方政府将困难家庭划分为困难老人、残疾人、未成年人、重大疾病患者以及有劳动能力但失业家庭等若干类型，并基于此为其提供涵盖生活照料、预防保健、就业培训等服务类救助。这些相关探索将拓宽社会救助的内容与边界，催生更加多元化的救助服务类型，助力救助效能迈向更高水平。

　　第三，助推社会救助多元共治。满足低收入群体日益增长的美好生活需要，仅凭政府力量难以高效优质可及地提供，因此，社会救助多元共治格局亟待完善。健全分层分类社会救助体系的落脚点不仅是满足低收入群体的基本生活需要，更要解决其能力培养、风险防范、社会融入、心理健康等“一揽子”个性化、专业化问题。相较政府，社会组织在该领域更具专业优势、技术优势和人力优势，能够以更低成本提供专业优质的服务救助，是健全分层分类社会救助体系必不可少的主体之一。政府需要加快探索购买服务、PPP等政社合作、政企合作机制，充分发挥慈善组织作用，实现社会救助的“多元共治”。

　　（作者：胡宏伟   侯云潇   作者单位：中国人民大学公共管理学院、健康保障研究中心）