民政部社会福利中心赵洁：推动居家和社区养老服务发展的实践与思考

　　截至2022年底，我国60周岁及以上老年人2.80亿，占总人口的19.8%，其中，65周岁及以上老年人2.09亿。发展居家和社区养老服务是关乎我国超2亿老年人幸福安康和亿万家庭和谐美满的“国之大者”，也是增进民生福祉、让改革发展成果更多更公平惠及全体人民的应有之义。

　　积极应对人口老龄化的迫切需要。根据《世界人口展望（2022）》预测，2035年我国老年人口将突破4亿。本世纪，我国将长期面临数量庞大的老年人口压力。而且，在老年人口尤其是80周岁及以上的高龄老年人中，有相当比例的失能、部分失能老年人。考虑到老年人更愿意在家中接受照料，从养老服务的刚性需求出发，迫切要求建立完善的居家和社区养老服务体系。

　　符合大多数老年人的养老服务需求。随着传统家庭养老功能有所弱化，入住养老机构成为老年人的选择之一，但是从文化传统、生活习惯和养老观念等方面看，很多老年人不愿离开家庭，也不愿离开自身熟悉的生活环境，居家和社区养老成为老年人的最佳选择。让老年人不离开家庭，在熟悉环境中安享晚年，既符合老年人实际需求，也有利于亲情代际传递。

　　绝大多数家庭老年人的现实选择。早在2007年，上海市在全国率先提出了“9073”养老模式，即90%的老年人由家庭自我照顾，采取以家庭为基础的居家养老；7%的老年人享受社区居家养老服务，提供日间照料；3%的老年人享受机构养老服务。接着，北京市于2009年提出“9064”养老服务新模式，即90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老。北京市2023年调查数据显示：99%的老年人选择居家养老，仅有1%的老年人入住养老机构；85%的失能（认知障碍）老年人选择在家中养老。这说明居家养老更符合老年人的需求，也是最受欢迎的养老方式。

　　从2016年开始，民政部、财政部在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团连续7年开展居家和社区养老服务改革试点和基本养老服务提升行动项目，累计投入83亿元中央专项彩票公益金支持发展居家和社区养老服务，并带动地方配套资金和社会资本参与共同开展家庭养老床位建设和居家养老上门服务。民政部联合相关部门加快推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设，初步实现了从保障特困老年人群体向为全体老年人开展养老服务的转型，从侧重机构养老向居家社区机构协调发展的转型。各级民政部门聚焦群众关心、社会关切的就近养老问题，加快解决养老服务“最后一公里”问题。

　　加大政策扶持力度。截至目前，全国已有72部省级或地市级养老服务相关条例。这些条例中，部分直接以居家养老服务为题，其他条例中一般都有居家社区养老服务专章，其中大部分内容与居家和社区养老服务改革试点实践密切相关。同时，部分地级市以试点工作为契机，编制并贯彻居家和社区养老服务相关标准，包含服务管理标准、服务提供标准、服务等级评估标准、服务设施建设标准等，填补了长期以来居家社区养老服务地方标准的空白，并推动相关国家标准和行业标准的制修订。建立居家和社区养老服务质量指标和评价体系，引入第三方机构开展质量监管，推动构建科学合理的养老服务质量标准和评价体系。

　　创新推动改革试点。“十三五”期间，民政部会同相关部门通过完善政策措施、推动设施配建、组织开展试点、鼓励探索创新等方式，推动老年人周边、身边、床边的居家社区养老服务快速发展。中央支持开展的全国居家和社区养老服务改革试点于2016年启动，每年各一批，五批试点地区覆盖31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的203个市（区）。各试点地区立足本地实际，大胆探索、积极实践，以居家社区机构养老协调发展为方向，以供给侧结构性改革为主线，以解决城市养老难题为重点，坚持有为政府和有效市场更好结合，坚持事业产业双轮驱动，推动解决居家和社区养老服务发展中的难点、堵点、短板等问题，在完善体制机制、创新发展模式、服务保障民生、带动社会投资、连锁化规模化发展等方面取得了丰富经验和积极成效。

　　夯实基本养老服务。“十四五”期间，为实现全体老年人享有基本养老服务的目标，中央财政决定安排中央专项彩票公益金，支持实施居家和社区基本养老服务提升行动项目，每年投入11亿元。2021年、2022年和2023年，先后支持42个、42个、50个项目地区，共134个市（区），为经济困难的失能、部分失能老年人建设家庭养老床位，提供居家养老上门服务，推动居家和社区基本养老服务向纵深发展。提升行动项目通过中央财政的示范带动作用，引导各地发挥社会养老机构、社区养老服务机构对家庭养老的专业支撑作用，有效推进居家社区机构养老服务协调发展。仅2021年的42个项目地区，就为经济困难失能、部分失能老年人建设家庭养老床位7.4万张。

　　探索服务模式创新。各地因地制宜、积极探索创新服务模式，以满足多层次养老服务需求，在全国形成了比较完备的居家和社区养老服务发展环境。例如，家庭养老床位满足了失能、高龄老年人家庭照护需求；适老化改造使老年人居家环境更贴合老年人需求；探访关爱服务让空巢、独居老年人有了安全感，等等。不少地方还采取互助养老等做法，支持低龄老年人帮助失能、高龄老年人，促进老有所为和老有所养相结合。试点工作还推动了医养资源融合发展，部分地区通过签约家庭医生、医养签约合作、构建绿色通道等方式，实现了医养资源的深度融合，助力老年人获得就近就便、快捷实惠的医疗卫生服务。

　　优化服务资源布局。推动各地加强居家和社区养老服务网络建设，在县（市、区）、乡镇（街道）层面发展具备全日托养、日间照料、上门服务、区域协调指导等综合功能的区域养老服务中心，扶持培育连锁化、品牌化、规模化运营的社区养老服务机构。截至2022年第四季度，全国共有社区养老服务机构和设施34.1万个、床位309.4万张，分别占全国养老服务机构设施数和床位数的89.4%、37.6%。试点推动养老服务设施建设从“零星布局”到“规模发展”，织密设施网络，持续完善县（区）—乡镇（街道）—村（社区）三级养老服务设施体系。部分地区通过建立养老服务信息平台、开发养老服务电子地图等方式，公布居家和社区养老服务机构信息。科技助老实现了养老服务地域的扩大和服务人群的扩展，服务地域从部分地域扩展到城乡全域，服务人群从部分老年人扩展到所有老年人。

　　目前，从顶层设计和各地实践看，居家和社区养老服务发展还存在一些堵点难点问题，比如养老服务法治建设尚不健全、养老服务设施空间布局有待优化、居家和社区养老服务供需矛盾仍然存在等等。建议从以下五个方面发力，推动居家和社区养老服务发展，提升老年人获得感、幸福感、安全感。

　　完善养老服务相关政策体系。加快养老服务法律法规建设，积极推进养老服务立法研究工作。通过养老服务立法，为新时代养老服务发展奠定坚实的法治基础。根据经济社会发展水平、财力状况等因素，及时研究动态调整国家基本养老服务清单，逐步拓展基本养老服务对象和内容，继续完善基本养老服务制度体系，指导地方贯彻落实基本养老服务清单。建立老年人能力综合评估制度，宣传贯彻《老年人能力评估规范》国家标准，依申请为有需求的65周岁及以上老年人提供老年人能力综合评估，推动实现评估结果在全国范围内实现跨部门、跨地区互认。建立动态更新的老年人能力综合评估和基本养老服务对象数据库。

　　统筹推进城乡社区养老服务设施建设。积极推进养老服务国土空间规划编制工作。以建设示范性居家社区养老服务网络为抓手，严格落实新建居住区和老旧小区养老服务设施配建和补齐要求，重点推进县（区）、乡镇（街道）区域养老服务中心建设，支持发展社区嵌入式养老服务站点（村互助养老幸福院或服务站），为城乡老年人提供生活照料、康复护理、适老化改造、精神慰藉、辅具租赁等专业服务，构建长短托相结合、日间照料与上门服务相衔接的服务格局。加大城乡养老服务设施建设力度，在城市中心城区通过闲置资源改造等方式增加养老服务设施。地方应加大财政投入，逐步提高农村养老服务设施的建设补贴、运营补贴水平，补齐农村养老服务短板。

　　优化居家和社区养老服务供给。持续实施居家和社区基本养老服务提升行动项目，主要针对失能、部分失能老年人，不断扩大项目地区范围、服务对象和内容，推进老年人家庭适老化改造，做实家庭养老床位和居家养老上门服务，多渠道全面开展老年人探访关爱服务。加大居家和社区养老服务宣传力度，结合老年人能力评估结果，通过政策引导和资金按比例倾斜等方式，为有意愿的老年人家庭开展适老化改造和上门服务等，提高居家和社区养老服务的可持续发展能力。鼓励社区养老服务机构通过签约合作、内设医疗康复站点等方式，提供医养结合服务，满足老年人对养老服务和医疗卫生服务的双重需求。推进养老服务与管理的智慧化应用，精准对接服务需求与供给，为居家老年人提供“菜单式”就近便捷的养老服务。

　　充分调动各类社会力量积极性。调动家庭积极性，强化家庭作为养老第一责任主体的赡养抚养功能，让家庭和个人愿意为养老服务买单，推动形成政府、市场、家庭、社会共同参与、良性循环的机制。有效整合政府各相关部门的政策资源，形成支持居家和社区养老服务发展合力。支持利用闲置资源发展养老服务，落实养老服务机构相关税费优惠政策，在房屋租金、水电费用、贷款融资等方面给予降费奖补支持。

　　加快居家和社区养老服务人才队伍建设。联合相关部门尽快出台加强养老服务人才队伍建设的政策文件，建立健全养老服务人才特别是养老护理员的培养、评价、使用、激励制度机制，完善养老服务职业技能等级社会化认定机制。开展养老服务领域职业技能竞赛和表彰活动，加强激励宣传，提高从业人员社会地位。加强养老服务相关学科、专业建设，开拓老年人能力评估师、养老顾问等新职业。通过线上线下相结合等方式，多渠道面向家庭照护者和志愿者等开展日常照护技能培训，弥补养老服务人才短缺短板。