瞭望丨把握基本养老服务体系建设四大原则

文 | 胡宏伟 何浩天

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）。作为中央文件，《意见》首次明确界定了基本养老服务的概念和内涵，提出制定落实基本养老服务清单、建立精准服务主动响应机制、完善基本养老服务保障机制、提高基本养老服务供给能力、提升基本养老服务便利化可及化水平等五方面重点工作。

　　《意见》突出对老年人生活安全与失能长期照护服务保障，是推动解决老年人养老服务方面的急难愁盼问题，兜住底、兜准底、兜好底的重要基础性制度设计，也是未来一段时期推进基本养老服务体系建设，不断增强老年人的获得感、幸福感和安全感，实现老有所养、老有所依的综合性、指导性文件。

　　推进基本养老服务体系建设，推动《意见》在各地基层落地见效，要求把握好基础性、普惠性、共担性、系统性这四个工作原则。

基础性：保基本广覆盖可持续

　　《意见》提出，到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务内容、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人。

　　为加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，《意见》提出总体要求、部署重点工作、明确组织保障机制，并为各地制定本地基本养老服务清单、推进基本养老服务体系建设指明了方向。

　　《意见》明确，“十四五”时期重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求。与之对应，国家层面基本养老服务清单面向80周岁及以上老年人发放高龄津贴，对特困老年人进行分散或集中供养、向经认定生活不能自理的老年人发放护理补贴并提供家庭支持服务，以及面向特殊困难老年人开展探访服务等“规定动作”。

　　着眼保基本、广覆盖、可持续，《意见》在要求国家规定的基本养老服务“应设尽设”，原则上做到全覆盖、不漏项的前提下，鼓励地方结合本地经济社会发展水平、财政保障力度和人口老龄化的实际情况，适度做“加法”，探索具有本地特色、符合当地老人需求的基本养老服务。

　　《意见》要求，基本养老服务的对象、内容、标准等根据经济社会发展动态调整。下一步，应明确地方清单生成与调整的程序与机制，严格界定清单准入事项与禁止事项，确保清单生成与调整标准规范、有章可循、公开透明。

　　需要注意的是，清单的生成与调整，需立足我国国情、结合地方实际，统筹考虑必要性和可能性，统筹考虑老年人需求的迫切性与财政的承受能力，关注供求匹配度和服务适宜性。尽力而为，聚焦老年人最迫切、最需要解决的问题，关注回应群众呼声；量力而行，严格测算确定清单内容和服务水平，关注养老服务供给成本与养老服务对象满意度和社会效益的对比情况。既要控制费用过快增长，又要避免供给过于“保守”，无法满足老年人基本养老服务需求的情况。

普惠性：梯度扩围提质

　　基本养老服务，是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务。其中，普惠性既是基本养老服务的三大内涵之一，也与基础性、共担性、系统性并列为推进基本养老服务体系建设的四项工作原则之一。

　　普惠性要求适度均等化。党的二十大报告指出，推动实现全体老年人享有基本养老服务。《意见》在“总体要求”“重点任务”中均表述要建成“覆盖全体老年人”的基本养老服务体系。

　　基本养老服务面向全体老年人，基本养老服务制度要保障全体老年人基本生存发展权，确保每位老年人出现单纯依靠个人和家庭难以化解的贫困、失能、无人照顾等风险时，能够平等获得基本养老服务机会。

　　此外，应统筹城乡基本养老服务体系建设，充分考虑农村养老服务递送半径长、服务设施缺欠、相对服务成本高、专业人才队伍不足等现实问题，着力补齐农村养老服务短板，推动逐步实现城乡基本养老服务均等化。

　　普惠性强调可及性。下一步，应在提高基本公共服务均等化水平的过程中，逐步拓展基本养老服务的对象和内容，将服务向老年人的身边、床边、周边延伸，使所有符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务。

　　需要注意的是，要兼顾好兜底保障和适度普惠。当前，要以满足失能照护需求为核心，逐步实现为经济困难高龄、失能老年人提供基本的长期照护服务。国家基本养老服务清单明确规定，分年度逐步为经济困难的老年人家庭提供无障碍改造服务。在此基础上，《意见》鼓励对纳入分散特困供养的失能、高龄、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，有条件的地方可将改造对象范围扩大到城乡低保对象中的失能、高龄、残疾老年人家庭等。

共担性：明确四方责任

　　《意见》强调共担性原则，明确了家庭、政府、市场、社会在基本养老服务中的职责定位，即在赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务基础上，通过提供基本养老服务、发挥市场作用、引导社会互助共济等方式，帮助困难家庭分担供养、照料负担。

　　支持家庭承担赡养抚养责任。基本养老服务不能越位替代家庭赡养扶养责任。共担性原则开宗明义，强调赡养人、扶养人要切实履行赡养、扶养义务。在这方面，《意见》明确通过家庭养老支持服务为家庭“赋能”。例如，对符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训等相关职业技能培训的，按规定给予职业培训补贴；通过适老化改造和家庭养老床位建设等举措提升居家养老能力和条件等。

　　政府主导提供基本养老服务。为更好在政策规划、资源保障、组织实施和监督规范等方面发挥政府主导作用，《意见》从制定完善全国统一的老年人能力评估标准、建立基本养老服务经费保障机制、落实发展养老服务优惠扶持政策、推动形成养老服务设施网络、提高国有经济和公办养老机构的服务供给能力、强化基本养老服务综合监管、营造良好社会氛围等方面作出了细化规定。

　　市场发挥作用推动养老服务业多元化、多层次发展。基本养老服务主要由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体提供，市场有空间发挥资源配置、产品供给和调节作用。《意见》规定，将政府购买服务与直接提供服务相结合，优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求，推动基本养老服务提供主体多元化、提供方式多样化。同时，还对完善经营主体进入养老服务领域的支持和规范机制，培育各类市场组织与机构，促进行业规范、高质量发展作出支持性规定。

　　鼓励社会互助共济，为基本养老服务提供支持和帮助。《意见》明确，引导社会力量承担社会责任。例如，鼓励社会力量参与提供基本养老服务，支持物业服务企业因地制宜提供居家社区养老服务；鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量依法通过捐赠、设立慈善基金、志愿服务等方式，为基本养老服务提供支持和帮助；支持基层老年协会、志愿服务组织等参与探访关爱服务，等等。

系统性：发挥制度资源合力

　　当前，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。《意见》强调系统性原则，要求推动社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等制度资源优化整合，强化各相关领域体制改革配套衔接，支持基本养老服务体系发展。

　　着力整合社会保障各项制度资源。国家基本养老服务清单用清单化、标准化的方式明确了基本养老服务的公共产品属性，不仅有利于广大老年人对于能够从国家、社会得到什么样的服务保障等问题“心中有底”，还可以让地方政府对现阶段保障养老服务重点保什么、保到什么程度“心中有数”。

　　目前，我国基本养老服务职能分散在不同部门，应在现有政策体系和制度框架基础上，推动各项制度资源优化整合、集成联动。《意见》提出，制定完善全国统一的老年人能力综合评估标准，推动评估结果全国范围互认、各部门按需使用；依托全国一体化政务服务平台，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制；依托国家人口基础信息库推进基本养老服务对象信息、服务保障信息统一归集、互认和开放共享。这些规定，都旨在推进部门间资源整合与信息互通，整体推进养老服务体系建设。

　　合力破解失能照护难题。失能老人照护，是基本养老服务体系建设的重点和难点。为解决好城乡老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，《意见》从推动建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度，以及合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准等方面作出规定。

　　积极探索开展区域性基本养老服务体系建设协作联动。下一步，应做好养老保险关系转移接续、异地医疗费用报销工作，建立跨区域养老服务补贴制度，通过政策共认、项目合作等方式，促进跨区域基本养老服务协同发展与资源共享。这些举措将有助于养老资源统筹，提高资金使用效率。

　　完善基本养老服务体系配套保障。应建立健全基本养老服务联席会议制度，强化各相关领域体制改革配套衔接。比如，优化养老服务设施建设与运营管理补贴、做好养老服务人才培养工作等，保障各类资源投入与制度的贯彻执行，支持基本养老服务体系健康发展。

   （作者单位：中国人民大学公共管理学院、中国人民大学健康保障研究中心）

  （《瞭望》2023年第30期 ）