在求实创新中探索中国特色儿童福利之路——民政部儿童福利司司长郭玉强谈成效、经验与愿景

　　党的十八大以来，民政部认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，高度重视儿童福利和未成年人保护工作，各级民政部门共同努力，攻坚克难，主动适应新形势、新任务、新要求，推动儿童福利工作发展进入了新阶段，取得了历史性新成就。在党的二十大召开之年，本刊特别对话民政部儿童福利司司长郭玉强，谈谈儿童福利和未成年人保护工作近年来的发展成效和工作经验。

　　记者：儿童福利司是民政部最年轻的司局之一，请您简单介绍一下儿童工作的发展脉络。

　　郭玉强：民政部2018年底设立儿童福利司，到现在3年半的时间，主要在儿童福利和未成年人保护两个方面开展工作。

　　儿童福利工作是民政的传统工作，在建国初期的内务部时就有，那时候归属于城市救济司；1978年设立民政部时，归属于城市社会福利司；1988年机构改革，归属于社会福利司；1998年机构改革，归属于社会福利和社会事务司，2006年，儿童福利处从老年人、残疾人和儿童综合的福利处独立出来，成立了专门处室；2008年，社会福利和社会事务司分为社会福利和慈善事业促进司、社会事务司两个司，儿童福利处在社会福利和慈善事业促进司，流浪未成年人救助保护工作则由社会事务司流浪乞讨人员救助管理处负责；2016年国务院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护的意见》后，社会事务司设立了未成年人（留守儿童）保护处；2018年机构改革，民政部把与儿童相关的工作进行了整合，设立儿童福利司。

　　在国家部委设立一个专门的机构为儿童发声，切实维护保障实现儿童权益，非常有必要。我能有机会为儿童工作发展尽一份力量，感觉特别有意义，同时也深感责任重大。

　　儿童福利司成立之初，我们一直在思考：当时的儿童工作既有福利性质，又有困难救助色彩，福利和救助还是有所不同的，儿童福利是建立在救助基础上的福利事业。我们的主责主业是什么？就是要探索出一条有中国特色的儿童福利之路。

　　记者：儿童福利司成立以来，儿童福利事业实现了新发展，未成年人保护工作开启了新征程。您能简要总结下近年来的主要工作吗？

　　郭玉强：像儿童福利司成立之初，我们要给自己定位一样，这几年的工作，无论是儿童福利还是未成年人保护，我认为，可以概括总结为四个字：求实、创新。求实，就是固本求实；创新，就是改革创新。

　　固本求实就是坚持一切从实际出发，了解实际、掌握实际。我们要先摸清基本盘：哪些孩子是我们的服务对象，仅相关文件中提到的儿童概念就有多个，如孤儿、事实无人抚养儿童、留守儿童、流动儿童、困境儿童等等；全国近千家儿童福利机构工作的开展情况，近4万名工作人员的专业本领、基本素质、思想认识如何等等。

　　改革创新要求我们必须充分发挥主观能动性，解放思想，推陈出新。创新是引领发展的第一动力。三年多来，儿童福利工作的创新主要体现在两个方面：一是儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展，二是困境儿童分类保障。

　　2012年我国有57万名孤儿，2022年3月的数据是17万名，不及原来的1/3，其中机构内儿童5万多名。2021年5月，我们联合中编办等13部门出台《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，就是应对这一现实之举。单从经济学上讲，孩子少，边际成本就高。只有提高规模效益，降低边际成本，才可能把孩子养得更好，在养育、治疗、康复、教育各方面做得更好。

　　孤儿保障是儿童福利司成立的基础，也是儿童福利工作的根和魂。无论是从儿童福利司的职责使命上，还是从家国情怀、权益保障上，我们要打造更高质量的平台，加强对孤儿的保障，帮助他们健康成长。为此，我们从2019年就开始探索区域化集中养育，把县级儿童福利机构养育的孩子集中到地市，把地市级儿童福利机构打造成集养育、治疗、康复、教育和安置、社会工作一体化的高质量综合服务保障平台。

　　机构内的孩子大都重病重残，还有很多疾病是医学没有突破的，例如脑瘫、自闭症，只能通过康复恢复一部分身体机能。虽然政府有能力照顾这些孩子一辈子，但他们通过治疗康复，能自己吃饭、走路，生活质量就会极大提高。再如，有的儿童福利机构内设了特教班，但因为孩子少，无法通过审批成立特教学校。集中养育后，孩子增加了，就可以申请成立特教学校。进入特教体系后，原有的资源效益会得到极大的提升，最终受益的还是孩子。孩子在这里如果能学一项技能，以后就有可能在社会上谋生活，做到自食其力。我们有的孩子学了美甲，几人合开个小店，不一定要赚多少钱，但他融入社会了，就真正能实现人生价值了。每次看到一个孩子“站”起来，我们都倍受鼓舞，这就是我们工作的价值所在。

　　县级儿童福利机构把孩子送到地市儿童福利机构后，原机构转型为未成年人救助保护机构。2021年6月，新修订的未保法实施，各级民政部门承担了牵头职责，正好与县级儿童福利机构创新转型契合起来。

　　改革前，儿童福利机构有1217家，现在是998家；未成年人救助保护机构从1806家增长为2425家。从数据看，这个改革方向是对的。

　　记者：您刚提到涉及儿童的概念有多个，这些孩子更多是生活在机构外，我们对他们是如何提供保障的？

　　郭玉强：这就是我想讲的第二个创新点：困境儿童分类保障。2016年国务院印发了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，从国家层面保障困境儿童权益。这几个儿童的概念，是不同社会发展阶段的产物，伴随儿童事业发展而产生，《意见》关于困境的儿童的界定，涵盖了所有这些孩子。《意见》出台后，我们以此为依据，开展了困境儿童分类保障：一是在国家层面提高了孤儿基本生活补助标准，二是把事实无人抚养儿童纳入儿童福利保障体系。

　　随着我国现代化进程的推进，特别是打赢脱贫攻坚战以后，留守儿童这一现象也在发生变化。目前情况看，对留守儿童而言，最重要的是，家长要正确、完全履行孩子成长所需要的监护，比如，孩子该接受教育时有没有上学、与人交往时有没有被欺凌或欺凌他人、心理是否健康等等。绝不是家长外出打工，签个监护委托书，一托了之。我们准备和相关部门共同拟定办法，建立联动机制，如果父母不能正常履行监护职责，相关部门可以对他们进行训诫。

　　政策均等化、平等化、普惠性是我们的目标。只要这个孩子是困境儿童，他就可以获得基本生活、医疗、教育、住房等保障。这才是中国特色的儿童福利。但在现阶段历史条件下，我们可以先从困境儿童分类保障入手，这是现实，普惠是目标。目前，我们正在推动加快儿童福利立法，争取让所有的孩子都可以享受相关福利。

　　记者：求实、创新如何体现在未成年人保护工作方面？

　　郭玉强：我们国家的未成年人保护工作，法制时代开始于上世纪九十年代，各级共青团组织勇挑重担，披荆斩棘，扎实肯干，做了大量卓有成效的工作，有效保障了未成年人各项合法权益，在国内外产生了良好影响。新修订的未保法的实施是一个里程碑式的跨越，未成年人保护工作进入国家保护新时代，民政承担了重要任务。与此相比对，我们在意识能力、专业素养、体制机制以及社会公众认可等方方面面，都有不足和欠缺，还需要进一步加强。但是既然国家和时代把责任赋予了我们，我们就要积极承担，履职尽责。

　　在求实的基础上，未成年人保护工作我们主要进行了两方面创新：一是转变工作方式，二是建立工作体系。

　　我认为，未成年人保护有三个维度。一是民政部门自身的职责，比如，建立以家庭监护为主体、以机构监护为补充、以国家监护为兜底的未成年人监护制度体系，这是我们的核心工作，也有了一些好的工作做法。二是民政部门和相关部门配合的工作，如，未保法第九十八条提出：国家建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务，就需要我们和公安、检察院、法院、教育、卫生等部门一起完成工作任务。三是民政部门推动相关部门开展工作，如司法保护、学校保护等。尤其是后两个维度，民政要发挥牵头作用，这对于我们是全新的工作内容，需要创新工作方式，才能与之匹配。未保法出台后，我们把132条逐条梳理：明确部门职责、落实意见或建议、成果以什么形式体现；对于具体怎么干，也要提出方法和步骤。在工作方式的创新中，我们要牢牢把握统筹、协调、督促、指导这8个字，也是法律赋予我们的职责任务。

　　建立工作体系时，我们对全国民政系统从事儿童工作的人员、机构进行了梳理，在不增加人员、编制的情况下，用一年多时间建立了自上而下的儿童福利和未成年人保护工作体系。儿童主任，作为儿童福利和未成年人保护工作的基层力量，近年来，在留守儿童关爱、疫情防控上，发挥了很大的作用。未保法提出要支持、指导每个村（社区）设立专人专岗负责未成年人保护工作。但现实中，村（社区）的工作繁多，加之疫情防控压力大，专人专岗在很多地方目前实现有难度。无论是社工还是志愿者，无论是村主任还是妇女主任、治保委员，只要有人或组织能履行儿童主任的职责就可以。目前，我们做的主要是抓儿童主任的培训，让他们能完整准确履行职责。

　　从2021年开始，我们就在推儿童主任这支队伍本土社工化，只要能履行社工职责、提供相关服务、发挥功能作用就可以。2019年出台的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》明确了儿童主任的岗位职责，我们正在起草加强儿童主任工作的意见。儿童主任一旦进入职业序列，有相应的福利待遇、上升空间，这支队伍就能稳定下来，儿童福利和未成年人保护工作才能真正在基层扎下根。我想，从某种意义上讲，这才是有中国特色的儿童社会工作发展之路。

　　记者：创新就是要突破固有的东西，可能会有异议，如何把握这个度？

　　郭玉强：儿童福利司的职责概括起来说就是制定政策、出台标准、监督落实情况，同时根据执行情况，总结经验、完善制度。

　　一方面，这些政策、标准关系到17万孤儿、31万事实无人抚养儿童、477万留守儿童、全体未成年人，所以一定要在稳妥的前提下进行创新，也是稳中求进。

　　另一方面，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团，每个地方的实际情况不同，我们要在矛盾问题、意愿诉求的基础上，求取决策的最大公约数。一个层级有一个层级的职责任务，我们就是出政策和标准的，省里、县里、儿童福利机构，各有各的职责。特别是基层的同志很辛苦、也很有创造力，我们一定要相信基层的同志、支持基层民政部门的工作。

　　记者：从孤儿养育开始，民政一直在承担监护职责，从有没有监护到是否有效监护，相关工作也在升级迭代。您如何理解监护？未保法的修订实施，给民政的监护工作带来了哪些变化？

　　郭玉强：我认为，监护是个政治社会学术语，现在通过法律形式把它固化下来，情、理、法交织在一起。中国特色的监护工作体制机制，有一个重要特征：不能轻易剥夺监护，也不能放任监护缺失。孩子一出生，就自然产生了监护，无论从自然血脉相连、重家庭的传统文化、社会公序良俗、法律规定等哪个角度，都是与生俱来的，这种存在是不以人的意志为转移的。

　　新修订的未保法实施前，民政大致只负责孤儿和留守儿童，前者是原生家庭监护全面缺失情况下的国家监护，后者是在监护人不能完整、准确、有效履行监护时的替代监护。未保法修订后，全体孩子的权益都需要依法得到保护，如何落实以家庭监护为主体、以机构监护为补充、以国家监护为兜底的监护制度体系构建是个大问题。儿童福利司成立之初，我们就把监护当作重点课题来研究，制定了一系列和监护相关的办法、标准等，也曾和相关部门就有效监护、形成合力等进行了充分沟通；家庭教育促进法也有相当一部分是家庭监护的工作，做了很好的规定和要求。

　　如今，你会发现：经济发达的地方，特别是大城市，往往存在监护过度的现象；中西部农村，往往存在监护缺失的现象——根源在于没有有效履行监护责任。在实际工作中，如果没有发现报告机制，很难做到有效监护，无论是过度监护、还是监护不到位很难被发现。现行立法当中的强制报告制度其实针对的多是事后追责，而着眼于日常监护的发现报告机制，是监护最核心、也最难解决的问题，是我们下大力气要解决的问题，也是必须解决的问题。

　　记者：少年儿童是祖国的未来、民族的希望。对于儿童福利事业的未来发展，您有怎样的愿景？

　　郭玉强：我从事儿童工作三年多的时间，深深爱上了这份工作，愿意扎扎实实把这项工作干好，推向前进。和所有儿童福利和未成年人保护工作者一样，我有三个梦想。

　　一是早日制定出一部符合我国国情的高质量的儿童福利法，将儿童福利发展中好的经验、做法尽快上升为法律制度。早日制定出台儿童福利法，是几代儿童福利人的梦想和追求。儿童福利立法是国家进步和文明的标志，需要体现国家责任，在国家顶层设计中坚持儿童需求导向，一切为了孩子、为了孩子的一切。

　　二是召开一次国际儿童大会，政府间的。进一步加强与世界各国的合作交流，展示中国儿童福利和未成年人保护工作的成就，推介中国儿童福利发展经验，增强与各国儿童福利领域的合作。

　　三是要逐步探索出一条中国特色的儿童福利之路。所谓中国特色，就是要与中国国情相适应。第一，要与传统文化相适应。中华文化自古就有恤孤的传统，无论是乡村文化还是城市文明，无论是传统伦理还是现代文明，恤孤是核心要素之一。第二，要与人口结构相适应。现在人口老龄化趋势明显，一定要高度重视18岁以下人口数量以及占比的变化，这对儿童制度顶层设计、人文关怀、社会保护，甚至民族文化传承、民族复兴有深刻影响。所以，我们必须推动儿童福利立法。第三，要与社会发展相适应。要紧跟时代步伐，顺应时代潮流。第四，要与政治文化相适应。只有顺民意、得民心，才能集中力量办大事，这一点很重要。所谓中国特色的儿童福利之路，就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，这是核心；就是要构建有生命力的顶层设计，包括法律法规、制度标准等等，而且要随着时代的变化不断完善；就是要有一支思想统一、有专业素养的儿童福利和未成年人保护工作队伍；就是要有资金支撑，兜底作用的发挥，要有国家财力保障才能实现；就是要建立行之有效的监管体系，同时要有容错机制。

　　我国儿童福利事业已进入全新时代，我们要勇担重任，在求实创新中探索中国特色儿童福利之路，拥抱亿万儿童的朝阳之姿、腾飞之态！