弘扬行政区划文化 赓续中华历史文脉
——六个维度解读行政区划文化

　　华林甫

　　行政区划是国家治理的基础，既代表着行政管理的地域范围，也彰显着区域的发展特色，更与社会发展和人们生活息息相关，维系着你我的乡土认同。中国的政区已经存在2000多年，从未间断，有着深厚的历史文化底蕴。古人云：“知古不知今，谓之陆沉；知今不知古，谓之盲瞽”（王充《论衡·谢短篇》）。如果对历史与现实的行政区划进行古与今的无缝对接，可以从六个维度来作简要解读。

　　县级政区最为稳定

　　习近平总书记指出，“郡县治，天下安”。“县”作为中国最稳定的基层政区与地方治理的核心单元，至今已延续2000余年。

　　最早记载的“县”见于春秋时期。秦代约有1000个县，西汉末有县级政区1587个，汉以后长期都是1000多个，约民国年间才突破2000个。现今有2800多个县级政区。

　　历代县级政区增加的原因，最主要是疆域的扩展，西汉时全国土地面积有四五百万平方公里，而如今我国陆地总面积约960万平方公里，海域总面积约473万平方公里；这也是开发、治理程度加深的体现。

　　“县”作为基层政区，历朝历代逐年增长。而目前，还称为“县”的县级政区数量已不及清朝中期，故应严控撤县设市、撤县设区。

　　高层政区和统县政区

　　县的上一级政区，统称“统县政区”，历史上有郡、州、府、军、监、直隶厅、市等；统县政区的上一级政区，统称为“高层政区”，历史上有州、道、路、省等。

　　例如“州”，在不同时代扮演了高层政区、统县政区、县级政区的角色。作为高层政区，东汉末只有14个，西晋统一时增加到近20个，南北朝猛增到300多个。隋初废郡，以州统县，等于把州降为统县政区，到元明清时又把一部分散州降为县级政区。民国初年进而废州为县，“州”作为政区暂时消失。1954年，新中国把“州”古为今用，创造性地设立了少数民族区域自治政区——自治州。

　　又如“道”，在唐代初年作为州以上的监察区出现，后期与方镇结合而成为高层政区，但幅员已大大缩小。宋初的“道”被“路”所代替，到元代“道”又被用作省以下的监察区，明清因袭元制，也在省与府之间设“道”，但幅员大为减缩。民国初年道为省、县之间的虚一级政区。1928年废道，“道”在中国历史上就消失了。

　　“路”的演变也相近似。北宋的路只有20多个（元丰有23路），作为高层政区，其平均幅员大约相当于如今半个省那么大。南宋有17路、金有19路，南北合计共有36路。到元代，“路”降格为统县政区，幅员也缩小了许多。明初改路为府，“路”也消失了。

　　再如“郡”，秦汉时期其辖区相当广阔，南北朝末年它的幅员已经缩小到相当于如今两三个县的范围，所以隋初就被取消了。后来虽在隋、唐曾两度恢复，但在公元758年以后就在中国历史上消失了。

　　“府”在唐开元元年（713年）始置时只有京兆、河南两个，唐代末年也只有十府，五代以后就逐渐多了起来，宋元时期凡高层政区驻地、重要的地方都升格为“府”，至明朝“府”已遍地开花。明代及其以前，府的辖境还比较大，清代府境明显缩小，民国初年废府，“府”在中国历史上也消失了。

　　“省”在元代盛时只有11个，明代增加到15个，清代18个，清末23个，现在的省级政区是34个（含省、自治区、直辖市、特别行政区）。“省”是历代高层政区里最稳定、最成熟、韧性最强、数量膨胀幅度最小的政区通名。

　　高层政区、统县政区演变趋势的通例都是数量越划越多、幅员越划越小；演变到一定程度，它的级别就会逐步降低，甚至消失，其主要原因当然是由于各地区逐步得到开发；但也有其政治上、军事上、经济上的种种原因。历代政府有时觉得政区太多不便于统治，曾几次大事省并；但往往不久被省并的又得到恢复。例如隋炀帝将隋初300多个州并为大业时的190郡，此后又逐渐增置，唐宋两代长期徘徊于300个州左右。我国在20世纪50年代末曾并省了许多县，相当多的已被恢复。

　　政区层级的两次大循环

　　自从春秋产生“县”、战国设“郡”以来，逐渐产生了以郡统县的郡县制，秦朝把郡县两级制推广开来，两汉实行郡、国并行（“国”是分封的诸侯国，与郡平级），东汉末开始“州”逐渐凌驾于“郡”之上，三国两晋南北朝实行完整的州郡县三级制，以至于同时期朝鲜半岛上的高句丽、新罗、百济也向中原看齐，实行州郡县三级制。隋初承南北朝乱局，政区繁多、统辖失序，因此进行了釜底抽薪式的改革，把中间的统县政区层级“郡”废掉。唐朝前期实行州县两级制，安史之乱以后“道”逐渐凌驾于“州”之上，产生了道州县三级制。宋朝改“道”为“路”，实行路、州府、县三级制。辽朝模仿唐朝政区制度，金朝则与南宋政区制度看齐。元朝的政区层级比较特别，最多时有五级（例如，中书省—上都路—顺宁府—保安州—永兴县）。明朝与清前期往往是三级制与四级制并行，清朝中期以后形成清一色的省府县三级制。民国初年废府州，实行省直管县的两级制。

　　元明清行省制度对安南（今越南）的影响一直延续至今。

　　中国政区的层级，从春秋到民国的2500多年间，经历了两次大循环，终点都是两级制。第一次循环是从春秋到隋初，政区从两级制产生开始，以回到两级制告终；第二次循环是从隋代到民国初，惊人地重复了从两级制开始、历经各朝各代无数细节变化、再回到两级制。如果从“郡县”首次连称的约公元前650年算起，到隋初全国回复到两级制，历时1239年；从隋初把州县两级制推广到全国开始，到1912年恢复到省县两级制，历时1323年。可见，中国政区层级的演变有内在规律可循，经历了2500年的两次大循环。

　　政区划分原则的权衡

　　中国历代划分政区的原则，主要有“山川形便”与“犬牙相制”。

　　“山川形便”是唐宋时才出现的说法，实际情况早已存在，意思是政区划分遵循自然山川为界的原则。这当然是较为理想的状态，从治所到边界通达，人们交往方便，有利于经济发展、社会进步。例如，汉代“河东郡”就在黄河北干流以东、“豫章郡”基本等同于今赣江流域，唐朝的“江南道”全部在长江以南。湖南省包括湘资沅澧四河流域，原四川省周边都是山岭，均自成完整的自然地理单元。广东、广西全部位于五岭以南。清朝江苏省内的松江府与太仓直隶州以吴淞江为界，如今广东省西江（珠江干流）沿线市县都以西江为分界的状态也是历史上沿袭下来的。这些都是典型的以“山川形便”划分的政区。

　　但是，中国作为地域广阔的大一统集权制国家，政区是国家权力的空间投影，历代朝廷要防范地方离心力，从而采用“犬牙相制”的政区划分原则。“犬牙相制”的记载比“山川形便”出现得更早，具体事例也更多。如秦长沙郡的桂阳县深入岭南、象郡的镡城县深入岭北。唐陕州跨踞黄河两岸。元朝江西行省管辖到了南海之滨，湖广行省的管辖范围更是从长江沿岸的武昌延伸到了海南岛和南海诸岛。汉中一带原本属于以成都为中心的高层政区，元朝则将其划属陕西。河南原本是名副其实的黄河以南之地，但明初把黄河以北的怀庆府、卫辉府、彰德府划属了河南。明朝创设经济体量巨大的南直隶，却与浙江分割了太湖。历史上著名的徽州府，明清时期管辖六个县，其中歙县、休宁、黟县、绩溪四县属于钱塘江流域，而祁门、婺源两县属于赣江流域。舟山群岛作为一个岛屿整体，在清朝被政区分割，清朝定海县及其升格后的定海直隶厅属于浙江省，而大羊山、黄龙山、陈钱山以北的嵊泗列岛属于江苏省。

　　“犬牙相制”原则以社会稳定为最高目标。所以，尽管清初江南省一分为二，江苏、安徽两省并不以山川为界，而是“犬牙相制”为主，两个省都拥有一段东西流向的长江、淮河，而江苏独有南北流向的大运河，体现了以肥补瘦、肥瘠搭配、共同富裕的均衡。

　　政区等第是优秀文化遗产

　　中国历代政区实行分等制度。历代朝廷根据政区幅员大小、户口多寡、行政事务繁简、赋役轻重等情况的差异，在纵向上把政区划分为不同层级的同时，在横向上对每一层级的政区划分出若干不同的等第。这种把同一层级政区划分为不同等第的做法，就是政区分等。

　　政区分等从秦汉产生，一直延续到1949年，具有2000多年的悠久历史。它作为中国历史上政区管理一项行之有效的制度，在地方社会管理与官员选任方面曾发挥过不可或缺的重要作用。

　　2000多年间，政区等第数量少则分为大、小两等（如汉朝），多的达到十等（如唐后期、五代、宋的县级政区等第分为赤、次赤、畿、次畿、望、紧、上、中、中下、下十等）。分等标准总体呈现由单一指标向综合指标发展的趋势，而清朝雍正以后实行的冲繁疲难最为实用。

　　户口数一直是政区分等的重要指标，适当提高首都与边疆的政区等第也是常见做法，唐宋开始进行等第的动态调整，清朝则维持等第数量的总量平衡。官员俸禄、品级、属官数量、选任方式以及财政经费等，与政区等第制度相匹配。这些都是优秀的文化遗产。

　　政区的地理分布彰显内聚力

　　中国历史早期重心在黄河流域，所以秦汉到南北朝的州、郡、县以北方居多，南方占比小。隋唐时期，大致南北均衡。宋朝及其之后，南方政区数量超过北方并逐渐把差距拉大。如果以清末张相文提出的秦岭—淮河一线来区分南北，那么历史上政区的分布密度有一个从北密南稀到南密北稀的过程。

　　同样，如果把全国分为东中西三部，那么中国历史的重心一直在东中部地区，无论南北分布如何变化，任何一级政区的数量都是东中部居多，胡焕庸线以东、以南的政区数量在全国占绝对优势。

　　还有，秦汉时期的政区主要在万里长城以南，如今在长城以外有内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、新疆等省级政区，跨长城的有甘肃、宁夏、山西、河北等省级政区。万里长城是历史上中国境内的农牧分界线，国外部分政客甚至学者误解为“国界”是完全错误的。政区设置突破长城向北扩展，大约起始于十六国时期，北魏把六镇改制为州则是长城以北政区的首次大发展，唐朝设置安北、单于都护府是第二次大发展，而辽金元是第三次大发展，清朝则是第四次大发展。

　　行政区划从腹地向边疆延伸，扩展到长城以北、长城以外，促进了各民族间的交流交往交融，各民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起，我们的大中国早已在历史上以政区为纽带凝聚成一个整体。

　　总之，中国政区具有长期稳定的特征，政区制度长期保持良好运行，并随时代变化不断完善与发展，既具备强大的调适能力，也表现出强大的调适韧性，彰显着行政区划的旺盛生命力。

　　（作者系中国人民大学清史研究所教授）