向“新”提“质” 增效图强——“十四五”以来国务院政府工作报告有关老龄和养老工作部署落实成效综述

　　老年人能有好的养老服务是老百姓朴实的愿望和对美好生活的向往，也是党和政府的深情牵挂。“十四五”以来，每年的国务院政府工作报告都对老龄和养老工作作出部署，从提高福利标准到提升服务质量，从推进事业产业协同发展到营造浓厚社会氛围，不断推动老龄和养老服务工作向“新”提“质”。

　　记者从“十四五”以来历年政府工作报告中梳理出6组关键词，用数据和事实来展现这些年党和政府如何将老龄和养老政策举措落到实处、发挥实效，为实施积极应对人口老龄化国家战略、全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。

实施积极应对人口老龄化国家战略

　　2023年、2024年政府工作报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。

　　2.64亿、2.67亿、2.8亿、2.96亿、3.1亿……“十四五”以来，我国60岁及以上老年人口数量持续增加，占总人口的比重由2020年年底的18.7%上升至2024年年底的22%，人口老龄化已成为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的一个基本国情，也成为推进中国式现代化必须面对的重大课题。

　　2020年，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略；2022年，党的二十大作出实施积极应对人口老龄化国家战略的总体部署，指明了新时代新征程老龄工作的发展方向。在国家战略指引下，“十四五”以来，我国老年人社会保障水平不断提升，养老服务体系更加完善，养老服务对象持续扩面，一系列政策举措，彰显了实施积极应对人口老龄化国家战略的坚定决心。

　　社会保障水平不断提升。截至2024年年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数约5.34亿人，参加城乡居民基本养老保险人数约5.38亿人，基本实现全覆盖。企业和机关事业单位退休人员基本养老金“十四五”以来连年增长，城乡居民基本养老保险全国基础养老金最低标准多次提高。

　　养老服务体系更加完善。“十四五”以来，我国养老服务政策制度体系、服务保障体系、监督管理体系、社会参与体系不断完善，推进基本养老服务体系建设、全面放开养老服务市场、推进养老服务发展等政策文件相继出台，县乡村三级养老服务网络逐渐形成，养老服务短板弱项加快补齐，养老服务能力不断提升。截至2024年年底，全国共有提供住宿的养老机构4万个，养老服务床位799.1万张；建成社区养老服务机构和设施36.7万个，在县区层面建成示范性养老服务网络446个。

　　养老服务对象持续扩面。“十四五”以来，关于推进基本养老服务体系建设的意见、促进普惠养老服务高质量发展的若干措施、关于深化养老服务改革发展的意见相继出台，我国养老服务逐步从服务特殊困难老年人为主向服务全体老年人转变，从政府供给为主向政府、市场、社会多元供给转变，从机构养老为主向居家社区机构相协调转变，从兜底保障、生活照料向更有质量的医养康养相结合服务转变，每一项政策举措都让发展成果更多、更公平地惠及全体老年人。

强化社区居家养老服务

　　2024年政府工作报告提出“加强城乡社区养老服务网络建设”；2025年政府工作报告提出“推进社区支持的居家养老”。

　　发展居家社区养老服务，让老年人在相亲相熟、就近就便的环境中安享幸福晚年，符合我国国情，也顺应老年人的期盼。“十四五”以来，各级党委、政府以“家门口养老”期盼为抓手，不断促进养老服务资源向老年人周边、身边、床边集聚，努力让养老不离家成为现实。

　　设施更加健全。自2021年起，民政部、财政部联合开展居家和社区基本养老服务提升行动，累计支持234个地区建成家庭养老床位36.6万张，提供居家养老上门服务67.5万人次；累计完成208万户特殊困难老年人家庭适老化改造，同时支持84万户社会老年人居家适老化改造。2023年，《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》印发，将居家社区养老服务功能有机融入社区嵌入式服务设施规划建设，为完善居家社区养老服务网络提供了有力支撑。

　　服务更加多元。助餐服务是老年人的现实需要和热切期盼。2023年，民政部等11部门联合出台《积极发展老年助餐服务行动方案》，从6个方面提出18项措施要求。各地因地制宜探索“养老机构+助餐”“社会餐饮+委托服务”“中央厨房+专业配送”等助餐模式，促进老年助餐服务方便可及、经济实惠、可持续发展。截至目前，全国各类老年助餐点达7.5万个。社区是广大老年人原居安养的家园，各地依托社区养老服务机构和设施，为老年人提供日托全托、学习娱乐等服务，并将助浴、助洁、助医、助行、助急等服务送进老人家中。

　　标准更加完善。2022年，《养老和家政服务标准化专项行动方案》印发，通过促进养老和家政服务业提质扩容，更好满足老年人多样化、多层次养老服务需求。为科学划分老年人能力等级，提升服务精准度，2023年，《老年人能力评估规范》国家标准正式发布，养老服务行业有了更加科学、统一、权威的评估工具；针对居家养老上门服务发布的首个国家标准《居家养老上门服务基本规范》，对于推动居家养老服务标准化、规范化、专业化发展具有现实意义。今年，民政部发布《家庭养老床位服务基本规范》行业标准，在明确家庭养老床位服务对象的同时，详细规定了服务主体、服务内容、程序及要求，保障居家失能老年人享受到连续、稳定、专业的高品质养老服务。

推动农村养老服务发展

　　2022年政府工作报告提出“鼓励发展农村互助式养老服务”；2024年政府工作报告提出“加大农村养老服务补短板力度”；2025年政府工作报告提出“推动农村养老服务发展”。

　　第七次全国人口普查数据显示，生活在农村的60岁及以上人口有1.2亿人。发展农村养老服务事关亿万农村老年人幸福生活，事关积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略顺利实施。

　　“十四五”以来，党和国家高度重视农村养老服务工作，一系列纲领性文件对农村养老服务发展作出总体部署，农村养老服务“硬件”设施明显改善，养老服务“软件”持续提升，让农村老年人幸福晚年成色更足。

　　制度不断完善。2021年，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，明确提出加快补齐农村养老服务短板；2024年，民政部等22部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，首次在全国层面专门对发展农村养老服务作出总体性、系统性部署，针对补齐农村养老服务短板提出了整体性解决方案。今年，中共中央、国务院印发《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》，明确提出健全县乡村三级养老服务网络，开展县域养老服务体系创新试点，鼓励开展村级互助式养老服务。

　　“硬件”明显改善。“十四五”以来，民政部会同相关部门重点支持农村敬老院等公办养老机构建设改造、实施农村敬老院改造提升工程，农村养老服务设施设备不断完善，护理能力不断提升。全国各地纷纷探索，整合利用村级活动中心、闲置校舍、农家大院等农村闲置资源建设互助养老点，打通了农村养老服务的“最后一公里”。截至2024年6月，全国农村敬老院共1.6万个、床位168.1万张，农村互助养老服务设施约14.5万个。

　　“软件”持续增强。“十四五”以来，我国覆盖城乡的三级养老服务网络不断健全，县域集中供养和失能照护实现全覆盖，乡镇敬老院逐步转型为具有全日托养、日间照料、上门服务等功能的区域综合养老服务中心，专业服务延伸至村级邻里互助点、农村幸福院和居家老年人。2024年，民政部争取中央财政资金2.96亿元，支持59个试点地区开展县域养老服务体系创新试点，探索形成农村养老服务有效发展模式。同时，各地充分发挥“近邻”和“熟人”优势，通过组织动员基层老年协会、低龄健康老年人、农村留守妇女等多种力量开展互助养老；推动建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制，农村养老服务水平不断提升。

深化医养康养融合发展

　　2021年政府工作报告提出“促进医养康养相结合，稳步推进长期护理保险制度试点”；2022年政府工作报告提出“加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

　　据民政部相关数据，目前我国失能老年人约3500万人，占全体老年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万人。解决失能老年人及其家庭的照护难题，让老年人晚年更有“医”靠，是养老服务工作的重中之重。

　　“十四五”以来，党和国家对养老服务工作作出一系列决策部署，强调养老服务要重点关注失能等困难老年人的特殊需求，相关政策文件和配套措施相继出台。《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》在总结近年试点经验的基础上，直面难点堵点问题，从6个方面提出15项政策举措；《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》则围绕加强质量管理、提升服务质效、强化队伍建设、保障服务安全作出具体部署……我国医养结合服务体系不断完善，失能老年人照护工作不断加强。

　　为改善失能老年人生存质量，减轻家庭照护负担，我国自2016年启动长期护理保险制度试点，2020年试点范围进一步扩大。截至2024年年底，全国49个城市试点长期护理保险政策，参保人数超1.8亿人，累计超过260万人享受待遇，基金支出超800亿元。如今，从专业机构到社区、家庭的长期照护服务，让失能老年人更有尊严地生活。

　　在服务模式方面，各地积极探索，初步形成医疗卫生机构与养老机构签约合作、医疗卫生机构开展养老服务、养老机构依法开展医疗卫生服务、医疗卫生服务延伸至社区和家庭4种服务模式，让更多老年人享受便捷、高效的医养结合服务。截至2024年5月，全国医疗卫生机构与养老服务机构建立签约合作关系的共有8.7万对，“两证”齐全的医养结合机构共有7800多家，床位200万余张。在队伍建设方面，民政部等12部门联合印发《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，为失能老年人照护服务提供有力支撑；各地通过增加岗位补贴、打通晋升渠道、开展职称评审、营造社会氛围等多种激励政策，让人才愿意来、留下来。

养老事业产业协同发展

　　2022年政府工作报告提出“推动老龄事业和产业高质量发展”；2024年政府工作报告提出“加强老年用品和服务供给，大力发展银发经济”；2025年政府工作报告提出“完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济”。

　　银发经济一头连着民生，一头连着产业。在人口老龄化程度不断加深的背景下，积极发展银发经济，不仅能更好满足老年人日益多元的需求，也成为推动社会经济快速发展的新引擎。

　　“十四五”以来，银发经济相关政策密集出台，全方位推动银发经济发展。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“发展银发经济”；国务院印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，明确提出了发展银发经济的总体要求、任务目标和实施路径。

　　随后，多部门就发展银发经济制定配套文件，例如，中国人民银行等9部门就金融服务银发经济高质量发展印发指导意见，从支持不同人群养老金融需求、拓宽银发经济融资渠道等5个方面提出16条具体举措；人力资源社会保障部印发《关于强化支持举措助力银发经济发展壮大的通知》，就加大银发经济技术技能人才培养、畅通银发经济领域人才发展空间等8个方面提出政策举措。

　　与此同时，各地因地制宜、因势利导推动银发经济发展。在2025年地方两会上，30个省份将积极发展银发经济和促进银发服务消费写进政府工作报告，部分地区结合自身实际，制订出具有针对性的银发经济发展计划。例如，吉林省计划拓展“冰雪避暑+中医中药”康养模式，支持国有企业积极利用财政性存量资产设施布局相关产业；河北省力促一批京津冀养老项目布局河北；内蒙古自治区将丰富旅居养老、商业养老等业态；安徽省对建设银发经济产业园区进行布局。各地纷纷释放出发展银发经济的积极信号，老年人享有高品质生活的愿景可期可待。

敬老爱老氛围日益浓厚

　　2021年政府工作报告提出“发展社区养老、托幼、用餐、保洁等多样化服务，加强配套设施和无障碍设施建设，实施更优惠政策，让社区生活更加便利。推进智能化服务要适应老年人、残疾人需求，并做到不让智能工具给他们日常生活造成障碍”；2024年政府工作报告提出“加强无障碍环境、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市”。

　　敬老爱老是中华民族的传统美德。“十四五”以来，我国在环境适老、法律护老、社会敬老等方面持续发力，共建共治共享的老年友好型社会逐渐形成。

　　环境更友好。自2021年起，国家卫生健康委、全国老龄办联合开展全国示范性老年友好型社区创建工作，老年人居住环境明显改善，为老服务水平有效提升。截至目前，共开展3期创建工作，2990个社区入选。《中华人民共和国无障碍环境建设法》明确提出，无障碍环境建设应当与适老化改造相结合，为老年人平等、充分、便捷地参与和融入社会生活提供了法治保障。为让老年人顺利搭上智能技术的快车，各地围绕“跨越数字鸿沟”形成一批典型案例和实践经验，助力广大老年人走进数字时代、融入智慧社会、享受智慧生活。

　　权益有保障。2022年，平安中国建设协调小组牵头12个部门开展全国打击整治养老诈骗专项行动，共破获涉养老诈骗案件3.9万余起，追赃挽损308亿元；2023年，常态化开展打击整治养老诈骗工作，全年共破获案件1.5万余起，抓获犯罪嫌疑人3.3万名。多部门形成信息共享、联合宣传、案例发布等机制，各地因地制宜加强重点人群保护、加大重点领域治理力度，老年人权益保障网越织越密。

　　氛围更浓厚。“十四五”以来，全国老龄工作委员会持续开展全国“敬老月”活动，各地通过送温暖、送健康、送科普、送安全等活动，积极营造敬老爱老孝老助老的良好社会氛围。为助力老有所乐、老有所为，各地各部门开展了一批内容丰富、形式多样、特色鲜明、影响力大的新时代“银龄行动”项目，截至2024年7月底，全国参加“银龄行动”的志愿者总人次已超700万，开展援助项目4000多个，受益群众4亿多人次。