北京市社会科学院副研究员南方：应对流动儿童关爱保护的四个“不匹配”

　　一是公众认识和政策概念不匹配。2024年，各省摸排流动儿童数量时，部分地方存在统计数据中流动儿童数量和实际摸排数量差异较大的情况。这种情况的出现，除了由于摸排统计口径和路径的差异导致有些流动儿童尚未被统计进数据库外，还有一个更深层次的问题，即如何准确界定“到底谁是流动儿童”。从上世纪90年代流动儿童进入学者研究和社会关注的视野，到近年来出台的大量关于流动儿童权益保障的政策文本中，流动儿童均是指那些社会经济阶层较低、父母教育水平较低、农业户籍的“农民工子女”或“打工子弟”。但就是这样一个过去十多年大家理所当然认为的特殊困难群体，随着中国城镇化的快速发展和新业态新经济形式的变化，而产生了深刻的群体内差异。在此背景下，非户籍常住人口（特别是在经济更发达、更能吸引外来人才的城市）对于“流动人口”的群体认知和身份认同，已经不再简单是“农民工”或特殊困难群体。这一现象也在客观上造成一些非户籍常住人口对于前期流动人口摸排的抗拒。在调研中有儿童主任提出，很多常住人口家庭不配合排查，认为将他们的子女统计为“流动儿童”是污名化和贴标签。

　　二是政策供给和家庭需求不匹配。流动儿童摸排数据显示，其年龄分布和就学情况存在明显差异，义务教育阶段流动儿童人数最多，而学龄前和义务教育后的流动儿童数量明显降低。这些数据特征一方面证明教育资源是儿童流动的重要推拉力量；另一方面也表明，当前政策供给较好地保障了义务教育阶段儿童在居住地的教育权，但托育、学前教育和后义务教育阶段在居住地中考、高考等政策壁垒仍然没有破除。调研中也发现，当前的生育保障、托育服务等政策尚未全面覆盖流动家庭，这些政策供给和公共服务的不足，与家庭减轻儿童生育和抚育压力的迫切需求不匹配，也与国家优化人口政策、促进人口和经济共同发展的要求不匹配。

　　三是兜底保障与突出风险不匹配。部分地区摸排的流动儿童数据显示，流动儿童中的困境儿童比例低于常住儿童中的困境儿童比例。这一方面说明现在流动家庭和流动儿童的社会经济地位有明显变化，城市对流动家庭的排斥从以前基于户籍的身份排斥转变为基于经济与人力资本的阶层排斥，那些在城市里站稳脚跟、带孩子“进城”的家庭往往是就业比较稳定、经济条件较好的家庭；另一方面也说明，目前我们对于困境流动儿童的“困境”定位，还停留在较为传统的困境儿童概念上，那些孤儿、事实无人抚养儿童、困难残疾儿童或父母残疾的儿童等，外出流动的可能性很低，所以用以往的困境儿童标准去摸排流动儿童，困境发生率自然很低。但对于流动儿童的突出风险，如遭受不法侵害、校园欺凌、家庭监护不当或缺失、失学失业失管后违法犯罪等，还面临着发现报告机制不健全、持续性跟进服务不完善、流入地和流出地政府责任分工不明确等问题，导致当前对困境流动儿童突出风险的兜底保障不够有力。

　　四是智慧政务和实际场景不匹配。当前，智慧政务系统极大地促进了儿童福利工作的信息化水平，但从本轮数据摸排的工作过程看，要把流动儿童数据整合汇入全国儿童福利信息系统时面临较大挑战。究其原因，一方面在于儿童福利信息系统是各类儿童福利津贴发放所依据的数据库，对于数据细节准确度要求极高，而流动儿童的状态相对灵活多变，难以获取儿童福利信息系统所要求的精度数据；另一方面，多个部门有关流动人口的数据汇集并没有预想中的高效。在这一轮流动儿童数据摸排和数据库建设过程中，智慧政务大数据汇集的作用发挥有限，主要还是通过基层干部坚持不懈地“铁脚板”走访建立起数据库。依靠投入大量人力进行走访和入户摸排固然非常必要，但时间和人力成本过高，也难以形成定期更新的工作机制。下一步仍需要探索智慧政务大数据的系统集成，并针对流动儿童数据定期更新和风险预判智慧化应用场景进行开发。

基于以上流动儿童关爱服务存在的问题和挑战，提出以下四点对策建议。

　　一是以新理念、新视角认识和推动流动儿童关爱保护工作。深刻领会习近平总书记在第十五次全国民政会议召开之际对民政工作作出的重要指示精神，厘清流动儿童关爱服务领域普惠性、基础性和兜底性服务的理念内涵和实际内容。从概念上，不应再沿袭过去的惯性思维，将流动儿童工作与困境儿童、农村留守儿童继续视为一个群体，使用一个工作思路，而需要对这个群体的内部差异性，以及基于群体特点差异性而产生的需求差异性作出更系统、科学的判定，以提供更加精准的服务。

　　二是聚焦突出风险，织密扎牢困境流动儿童兜底保障网。围绕困境流动儿童面临的主要风险开展专项行动。从内容上，强化困境流动儿童的风险排查与跟进服务，加强对家庭监护不当或监护缺失流动儿童的巡视探访，建立重点关爱服务对象台账；从机制上，要建立多部门协同的信息交流、线索移送、联合调查、案件通报、专业咨询等协同机制，加快推动各部门之间未成年人数据的对接，加强对流动儿童身心健康、权益保障、家庭抚育等方面的动态监测和研究。

　　三是明确问题导向，精细化提供流动儿童公共服务。进一步细化流动儿童群体的政策设计，依据不同群体的迫切需求采取有针对性的公共服务供给。对流动儿童中的0―5岁儿童，政策上要强化公共托育、普惠性学前教育的供给力度，鼓励普惠性民办托育服务设施的建设，为流动家庭提供经济上可承担、心理上可信赖的托育服务。对流动儿童中的学龄儿童群体，要注重通过联动政府、市场和社会力量，突出政策创新的“小切口”，对流动儿童在居住地中高考、参加医疗保险等政策瓶颈予以突破，进一步丰富居住证的福利属性，推动跨区域就业人员随迁子女实现平等接受高中阶段教育权益，推动流动儿童在居住地的医疗保险制度完善。贴近日常生活场景进一步细化流动儿童的社会情感和心理健康支持措施，在提升家庭教育指导水平、开展心理健康关爱服务、强化精神文化生活服务、提升城市融入服务等方面加强服务供给。

　　四是打造数据底盘，运用大数据平台助力智慧决策。依托智慧政务建设，探索流动儿童数据汇集和服务供给的“一网通办、一网统管、一网慧治”机制，建立健全流动儿童数据在居住地和户籍地间的信息推送、比对分析等功能，为流动儿童信息汇集、动态监管和服务介入提供智能化指引，对发现的困境流动儿童以及主动提出救助帮扶需求的流动儿童，建立重点关爱服务对象信息台账和服务档案，落实分等级风险预警，实现大数据赋能流动儿童关爱保护，进而为建立儿童福利保障综合服务平台、基于数字化技术的分类保障和全链条保护提供数据底盘。