广东省民政厅关于政协第十二届广东省委员会第一次会议第20180025号提案答复的函

粤民函〔2018〕1157号（A）

民进广东省委会：

你们提出的关于以供给侧改革为指引推动养老服务业平衡充分发展的提案收悉，现将办理结果答复如下：

我省早在上世纪九十年代就进入人口老龄化社会，截至2017年底，60周岁以上户籍老年人口有1367万，占户籍总人口14.7%。我省具有老年人口基数大、增长快的显著特点，并形成与之叠加的高龄化、空巢化发展趋势。近年来，我省全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，全面落实以人民为中心的发展理念，积极应对人口老龄化问题，着力推进养老服务业供给侧结构性改革，进一步加快我省养老服务体系建设，促进养老服务提质增效。

近年来，我省加强顶层制度设计，先后编制了养老服务体系建设“十三五”规划、促进老龄事业发展和养老体系实施方案等专项规划，修订公布了老年人权益保障条例、民办社会福利机构管理规定，并出台了加快发展养老服务业的实施意见、加快推进医养融合发展的实施意见、全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见等多个养老相关政策文件，为养老服务业发展提供了政策保障。

一、关于深化以体制机制创新为核心的放管服改革问题

目前，我省养老服务领域正紧紧围绕深化放管服改革，全面放开养老服务市场。

一是放宽市场准入条件。鼓励境外投资者设立营利性、非营利性养老机构。设立营利性养老机构，按照“先照后证”的简化程序办理，在工商（市场监管）部门办理登记注册后，按照许可权限到所在地县级以上人民政府民政部门申请许可；设立非营利性养老机构，可以依法在其登记机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的养老服务设施网点。建立养老服务领域公平竞争审查制度，禁止对社会资本、非本地资本单独设置附加条件和准入门槛。

二是精简行政审批手续。对设立养老服务类的社会组织，符合直接登记条件的可以直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管部门审查同意；简化养老机构设立许可申请材料，能够提供服务设施产权证明的，不再要求提供建设单位的竣工验收合格证明；简化环评手续，对建筑面积在5000平方米以下的养老机构免予环评；对符合消防、食品等相关安全标准要求但因不动产登记、土地规划等行政手续问题不能通过消防审验、食品安全许可的养老院，由县级以上民政部门会同有关部门报同级人民政府集中研究处置措施，采取一事一议的方式，在符合安全的前提下优化审验手续。

三是发挥公办养老机构托底作用。复制推广广州市在公办养老机构入住评估轮候机制方面的创新经验做法，逐步在全省建立健全统一、困难优先、公平轮候的公办养老机构入住评估轮候制度，让老年人共享社会的发展成果。省民政厅于2017年9月印发了《关于推广广州市公办养老机构入住评估轮候制度经验工作方案》，将珠三角地区纳入复制推广范围，鼓励其他地区根据自身条件进行试点。方案提出推动公办养老机构充分发挥托底作用，重点保障城乡特困人员和最低生活保障对象中的老年人、经济困难的高龄和失能老年人、计划生育特殊家庭的老年人等养老服务需求。要求各地结合公办养老机构的保障职能，尽可能满足保障对象入住需求，科学、合理、公平建立轮候通道。

二、关于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用问题

我省的养老服务已从市场在资源配置中的基础性作用转变为发挥市场在资源配置中的决定性作用。

一是近年来积极开展特困人员供养服务机构公建民营供给侧改革。2016年起，为适应国家对特困人员供养服务机构优先供养失能、半失能特困人员的新定位，我省部署开展了特困人员供养服务机构公建民营供给侧改革，全面推广以县（市、区）为单位的区域统筹打包改革模式，通过公开招标方式，以每张床位改造投入不低于5万元、持续融资能力强、具备专业运营团队、标准化服务体系和良好的护理医疗资质为主要条件，在有效满足生活不能自理的政府供养人员集中供养需求的前提下，把其余床位向社会有偿开放，优先接收社会上高龄、失能、失智老人。改革两年来，全省共引入社会资本2.5亿元，将4985张床位升级为护理型床位，对基础设施设备进行了适老化改造，引进了专业护理队伍和社工机构，获得民政部的充分肯定，并向全国推广。目前已有30个县（市、区）纳入了第二批改革试点范围。

二是大力扶持民办养老机构的发展，积极落实民办养老机构补贴政策。目前全省21个地市都出台了扶持民办养老机构政策，对民办养老机构建设及新增床位给予建设补贴，按照收住老人护理程度不同给予床位运营补贴；落实税费优惠措施，认真贯彻执行《关于进一步落实广东省人民政府加快社会养老服务事业发展意见的价格优惠政策的通知》精神，在用水、用电、用气、固话、网费等方面落实对养老服务机构的价格优惠政策。

三是加强规划引领，推动养老服务设施建设。2016年，我省编制出台《广东省养老服务体系建设“十三五”规划》，提出新建城区和新建居住（小）区，要根据规划要求和建设标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，由当地统筹安排开展养老服务；老城区和已建成居住（小）区无社区养老服务设施或现有设施没有达到规划要求的，各地要通过购置、置换、租赁等方式开辟社区养老服务设施；组织编制《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》和《珠江三角洲全域空间规划（2016-2020年）》等重大规划和指导各地编制城乡规划过程中，提出将养老服务设施建设作为提高人居环境质量和宜居宜业水平的重要内容，强化规划布局和配套。鼓励各地及社会力量利用闲置资源发展养老服务，将具备条件且长期闲置的厂房、医院、办公用房、培训中心、疗养院等设施，按规定程序整合改造成养老机构和社区养老服务设施；对改造利用现有闲置厂房、社区用房等兴办养老服务设施的，符合《划拨用地目录》且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。下一步，我省将印发实施《广东省养老服务设施配套标准和规划指引》，指导各地按标准科学推动养老服务设施规划建设；进一步督促指导各地城乡规划部门在编制城乡规划中，按照标准安排养老服务设施用地，并在规划许可以及规划验收等环节从严把关，督促建设单位按照规划标准要求建设养老服务设施；在建筑工程施工许可证审批环节，要求各地、各部门整合资源，如将质量安全监督手续与施工许可证核发进行统一办理，并将各部门审批环节由串联审批改为并联审批，建立临时施工“容缺制度”，将审批时限在法定审批时限内压缩一半以上。

三、关于扩大有效供给推动提质增效的若干途径问题

近年来，我省通过加强养老服务人才队伍建设，加快医养融合发展、开展长期护理保险制度试点、加强养老服务标准化建设、推进城乡养老服务均等化、加大融资服务支持等方面,作为扩大有效供给、推动养老服务提质增效的重要渠道。

一是在加强养老服务人才队伍建设方面。首先，注重养老服务人才队伍培养。自2011年起，省民政厅依托广东省社会福利服务中心，持续实施养老护理员“双千计划”（即：每年为经济欠发达地区免费培训2000名养老护理员），开展送教上门培训工作，截至2017年底，共组织全省养老护理员培训133期11542人。与此同时，组织开展了“福彩杯”——2017广东“老有所依天使在身边”大型公益活动，通过评选最美养老护理员、优秀养老院院长、最佳养老机构，宣传先进典型，营造有利于提升养老服务质量的良好社会氛围。同时，我省大力推进全民技能提升储备计划，大力开展各类技能培训。2017年，全省共组织开展各类技能培训635万人次，使包括养老服务从业人员在内的广大劳动者技能水平普遍得到提高，其中劳动者经过职业技能培训参加养老护理员职业技能鉴定8473人次（获得职业资格证书5844人次），为养老服务行业培养输送了大量技能人才。其次，加强技工院校养老专业建设。近年来，我省技工教育紧紧围绕我省产业布局，培养社会养老紧缺人才，助力养老服务产业发展，逐步加强技工院校专业建设和深化校企合作发展。当前我省有8所技工院校开设护理、老年健康管理、健康管理与服务等相关养老专业，在校生数共383人。2015年以来，我省开展技工教育重点专业和特色专业建设工作，健康养老专业被列为省级重点建设专业，给予一定的资金扶持。我省技工院校积极深化校企合作，通过与企业合作开办“老年健康管理班”企业订单班、冠名班，合作建设实训基地等模式，培养适应企业需求的养老相关技能人才。第三，完善技能晋升培训补贴制度。按照我省现行的劳动力技能晋升培训补贴政策有关规定，养老护理员、护理员等与养老护理服务工作密切相关的职业（工种）已纳入技能晋升培训补贴项目，凡符合条件的城乡劳动者均可以申请此项培训补贴。自政策实施以来，我省有5600多人次考取与养老服务有关的职业资格证书并享受我省劳动力技能晋升培训补贴，有效提高养老护理服务从业人员技能水平。第四，加强护理人才队伍建设。2017年，我省出台的《广东省护理事业发展规划（2016-2020年）》提出，加快护理员队伍建设。探索建立护理员规范管理制度，不断丰富护理队伍层次，明确护理员职责、服务规范及管理要求等，保障护理质量和安全。按照国家工作部署加强护理员培训，规范服务行为，提高人员从业能力。鼓励有条件的医学院校、行业组织开展护理员的培养工作，切实增加护理员数量，扩大社会就业，满足群众和社会需求。2017年6-8月，省护理教育中心与香港社康护士协会合作对62名基层医疗机构护士进行了居家护理专业培训，不断提高基层护士为老年人提供居家护理的服务能力。

二是在加快医养融合发展方面。首先，支持养老机构开展医疗服务，养老机构可根据服务需求和自身能力，按规定申请设立老年病医院、康复医院、护理院、中医院和临终关怀机构等，提高养老机构提供医疗服务的能力；支持养老机构内设医务室、护理站、康复门诊部等，为入住老年人提供基本医疗服务。根据《国家卫生计生委办公厅关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》要求，对养老机构内部设置诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理；积极推进医疗保险与养老服务相结合。对养老机构设置对内服务的医务室、护理站、康复门诊部，养老机构和其他社会资本设置独立的老年病医院、护理院等医疗机构，符合基本医疗保险定点条件的，可申请纳入基本医疗保险定点医疗机构范围。目前，全省无论是公办或民营，只要符合条件的养老机构内设医疗机构，均可纳入定点协议管理，其为参保老年人提供的基本医疗服务按规定纳入医疗保险支付范围。其次，鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展，医疗资源富余地区的部分医疗机构可转型为康复医院、护理院，增加康复医疗和长期护理床位；或在医疗机构开设老年病科为老年人提供医疗服务，目前全省213家二级以上的综合医院开设了老年病科，占全省总数的38.4%；或医疗机构在养老机构内开展医疗巡诊、查房及双向转诊延伸服务，为老年人提供便利的医疗服务。目前全省90%的医疗机构建立了为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道。第三，建立健全养老机构与医疗机构合作机制，各类养老机构可与各级医疗卫生机构按照“就近便利、互利互惠”的原则开展多种形式的协议合作。已内设医疗机构的养老机构可根据医疗康复需求，与周边医院及基层医疗卫生机构建立健全急救急诊、预约就诊、双向转诊、定期巡诊、业务指导等合作机制，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。不能自主提供医疗服务的养老机构可与周边医院签订长期合作协议。第四，积极推动基层医疗服务与城乡居家养老服务相结合，近年来各地充分依托基本公共卫生服务项目，加强老年人日间照料中心、托老所、居家养老服务中心（站）等与基层医疗卫生服务机构的合作，为社区及居家老年人提供接续性的医疗、康复、护理和健康管理服务。第五，放宽多点执业限制，鼓励对于符合条件的医师可到社区医疗机构和养老机构进行多点执业；同时我省护士多点执业政策在今年5月1日正式实施，将有更多的护理人才在医疗机构间合理有序流动，以缓解社区医疗人才短缺问题。

三是在探索建立长期护理保险制度方面。为保障失能人群的长期护理需求，按照国家部署，我省广州市作为全国首批15个长期护理保险制度试点城市之一，于2016年6月开展长期护理保险试点，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度，并于2017年8月1日实现待遇给付。同时鼓励和支持建立商业护理保险与社会长期照护保险相结合机制，开发适销对路的保险产品和服务，发展与社会长期照护保险相衔接的商业护理保险，发挥社会救助、商业保险、慈善事业等的有益补充，满足多样化、多层次的长期护理保障需求。下一步我省将积极争取人力资源社会保障部的支持，探索建立适应医养结合要求的我省长期护理保险制度，总结借鉴广州市开展长期护理保险工作经验和做法，推动有条件的地区特别是珠三角地区先行先试，建立长期护理保险制度。

四是在养老服务标准化建设方面。首先，初步建立了我省养老服务标准体系。2016年，我省编制的《广东省养老服务体系建设“十三五”规划》明确要推进养老服务信息化、标准化、规范化，提出要建立健全养老服务标准体系，加快建立养老服务标准化技术委员会，研究制定基础通用标准，机构、居家、社区养老服务标准、管理标准和支撑保障标准。近年来，我省先后编制出台了《社区居家养老服务规范》《广东省养老机构质量评价技术规范》《养老机构社会工作服务规范》和《养老机构服务规范临终关怀》等技术规范或广东省地方性标准，进一步促进了我省养老服务体系的规范化、标准化建设。其次，推动养老机构服务管理标准化、规范化。2017年组织开展了全省养老机构星级评定工作，以《广东省养老机构质量评价技术规范》为评定依据，采取购买服务的方式，委托第三方机构对养老机构的人员、设施、服务、管理等情况进行综合评价，共认定星级养老机构99家，其中五星级养老机构19家、四星级14家、三星级28家、二星级22家和一星级16家。下一步我省将持续推进养老机构星级评定工作，出台《广东省养老机构星级评定管理办法（试行）》，进一步完善星级养老机构的认定流程和动态管理办法，使评估标准更符合广东实际，确保通过等级认定等手段持续提高养老机构的服务质量和服务水平。

五是在推进城乡养老服务均等化方面。首先，加强用地保障，根据2018年2月出台的《广东省土地利用年度计划管理办法》相关要求，我省将对全省范围内的城乡非营利性养老服务业所需用地计划指标予以保障，对其他养老服务设施所需用地计划指标由各地根据实际情况统筹安排。另外，支持社会力量举办养老机构，社会力量举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享受同等的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有土地。其次，落实财税优惠政策，积极开展对省级非营利组织免税资格认定，指导各地做好非营利组织免税资格认定，督促落实各项税费减免等优惠政策。如落实对养老机构提供的养老服务免征增值税，对非营利性老年服务机构自用房产、土地暂免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税等税收优惠政策。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予依法扣除；养老院占用耕地免征耕地占用税等。执行对非营利性养老机构和营利性养老机构建设分别给予免征和减半征收有关行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气按居民生活类价格执行等优惠政策措施。第三，落实资金保障，近年来，我省各级财政高度重视养老服务体系建设，完善投入机制，将养老服务事业经费纳入财政预算，将福利彩票公益金50%以上的资金用于支持发展养老服务体系建设。省财政已将养老服务体系建设资金列为省财政社会福利专项资金，并不断加大投入，2016－2017年，省财政共下达中央和省养老服务体系建设资金8.47亿元，其中，2017年比上年新增预算安排资金1.27亿元。为落实省委、省政府提出我省率先全面建成小康社会，每千名老年人拥有养老床位32.7张的目标任务，省财政支持全省特别是经济欠发达地区，着力推进各地建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务设施建设，并支持农村养老“幸福计划”、爱心护理临终关怀、养老护理员培训等项目建设，有效推动我省城乡养老服务体系建设。

六是在加大融资服务支持方面。我省鼓励各金融机构可根据养老服务业的特点制定信贷政策，开发特色信贷产品，建立授信审批、信用评级、客户准入和利率定价制度，为养老服务业提供差异化信贷支持。支持政府性融资担保公司为养老企业和社会组织提供各种形式的贷款担保服务。鼓励养老服务机构通过公开发行、私募基金、发行企业债等方式筹措资金，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置养老资源等，更好地服务广大人民群众。鼓励银行等金融机构开发相关信贷产品，以养老服务机构有偿取得的土地使用权、房产和其他财产、股权等抵质押，提供信贷支持。鼓励和引导社会资本股权投资或债权投资养老服务产业，满足养老服务机构多元化融资需求。

专此答复，诚挚感谢你们对省民政厅工作的关心支持。

广东省民政厅

2018年6月1日